viagra best buy
fast cheap generic viagra
suppliers of generic viagra
cialis generic soft tab
canadian paramacy viagra
fda approved cialis
compare viagra
next day viagra delivery
buy generic cialis
buy viagra australia
viagra how much to take
cvs viagra coupon
cialis prices costco
buy cialis overnight
Web Design & Hosting Support  by THAIIS Chiang Mai
2011050

การเมืองเรื่องป่าชุมชน: บัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ

Filed under : SOCIAL SCIENCE

“การใช้ป่าชุมชนเป็นทางออกของการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ สมควรนำมาพิจารณาต่อไปว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะเรื่องแรงจูงใจทางเศรษฐกิจโดยที่ชุมชนคาดหวังจากการอนุรักษ์ผืนป่าเอาไว้ ปัญหาที่เกิดขึ้นคือมนุษย์มักให้ความสำคัญแก่ประโยชน์และต้นทุนในอนาคตน้อยกว่าประโยชน์และต้นทุนในปัจจุบัน”

การเมืองเรื่องป่าชุมชน

บัณฑิต   ศิริรักษ์โสภณ[1]

นิสิตปริญญาตรี ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประจำปีการศึกษา 2554

บทนำ

ป่าชุมชนถือได้ว่าเป็นหนึ่งในฐานทรัพยากรธรรมชาติที่สำคัญ โดยเฉพาะการเป็นที่มาของทรัพยากรอาหาร (food resource) ให้แก่ชุมชนในประเทศ จนในปัจจุบัน ประเทศไทยเริ่มเห็นความสำคัญของความมั่นคงทางอาหาร (food security) อันเป็นหนึ่งในการสร้างความมั่นคงของมนุษย์ (human security) และได้บรรจุแนวคิดนี้ไว้ในยุทธศาสตร์การพัฒนาบนความหลากหลายทางชีวภาพ (biodiversity) และการสร้างความมั่นคงของฐานทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ภายใต้แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550 – 2554) จากในอดีต ที่องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ออกมาให้นิยามป่าชุมชนหรือวนศาสตร์ชุมชน (community forest หรือ social forestry) ว่าหมายถึง “สภาพการณ์ใด ๆ ก็ตามที่ให้คนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่เกี่ยวกับป่าไม้”[2] ยังคงถือเป็นนิยามที่กว้าง เพราะเท่าที่ผ่านมา การมีส่วนร่วมในทรัพยากรป่าไม้โดยทั่วไปต่างดำเนินไปเพื่อประโยชน์ของป่ามากกว่าประโยชน์ของคน ภายหลังแนวคิดดังกล่าวเริ่มได้รับการยอมรับอย่างแพร่หลายในเวทีการประชุมการป่าไม้ ครั้งที่ 8 ณ กรุงจาการ์ตา ภายใต้หัวข้อการป่าไม้เพื่อประชาชน (Forestry for People)[3]

ปัจจุบันการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เป็นสิ่งที่กล่าวถึงมากและได้รับการยอมรับในเวทีระหว่างประเทศ จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ สมัชชาสหประชาชาติได้รับรอง ‘ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิของปวงชนท้องถิ่นดั้งเดิม’[4] เนื้อหาที่ปฏิญญาฉบับนี้กล่าวถึงผู้คนในชุมชนทั้งหลายที่อิงอาศัยฐานทรัพยากรต้องประสบและลุกขึ้นมาเรียกร้องจากผู้มีอำนาจในสังคม สำหรับประเทศไทย การต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิเพื่อเข้าไปจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งขบวนการป่าชุมชนของประชาชน ที่ได้เรียกร้องให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่รวมศูนย์โดยรัฐ มาเป็นการจัดการที่ให้ชุมชนและประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยแนวคิดเรื่องป่าชุมชนมีความเกี่ยวข้องกับแนวคิดเรื่องสิทธิชุมชนและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (Community Rights and Natural Resource) ที่เริ่มปรากฏให้เห็นภาพชัดเจนในปี พ.ศ. 2532[5] และขยายไปสู่ทรัพยากรด้านอื่น ๆ อย่างไรก็ตามการที่ประชาชนจะได้มาซึ่งสิทธิที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญก็ต่อเมื่อมีการออกกฎหมายเพื่อรับรองสิทธิดังกล่าว

วัตถุประสงค์ของบทความชิ้นนี้ จึงต้องการศึกษาถึงแนวคิดและพัฒนาการในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ สู่การวิเคราะห์ปัญหาการเมืองอันเป็นอุปสรรคที่สำคัญต่อกระบวนการทางนโยบาย (policy process) โดยเฉพาะนโยบายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของประเทศไทย พบว่ามีปัญหาที่สำคัญสองประการ ได้แก่ ที่มาของฐานความคิดในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่แตกต่างกันระหว่างชุมชนและรัฐ และการขาดความต่อเนื่องในการกำหนดนโยบายภายใต้ระบบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ในท้ายที่สุดได้นำมาสู่ข้อเสนอที่ให้มีการระบบกรรมสิทธิ์ร่วมที่เน้นการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาและอนุรักษ์ป่าไม้และขยายไปสู่ทรัพยากรธรรมชาติอื่น ๆ ต่อไป

แนวคิดในการจัดการทรัพยากรป่าไม้

แนวความคิดเรื่องการจัดการป่าไม้ก่อนการปฏิรูประบบราชการในสมัยราชกาลที่ 5 ชุมชนอยู่ในฐานะที่อยู่เหนือการควบคุมจากรัฐ การจัดการทรัพยากรป่าไม้แต่ละชุมชนเป็นไปในลักษณะที่มีการวางกฎระเบียบและกฎเกณฑ์ไว้ในรูปแบบของจารีตประเพณี ตลอดจนวิถีการดำเนินชีวิตและการผู้คนในท้องถิ่น เนื่องจากลักษณะโครงสร้างทางสังคมยังมีลักษณะเป็นโครงสร้างหลวม อำนาจรวมศูนย์ที่กระจุกตัวอยู่ในเขตพระนคร ทำให้เมืองลูกหลวงและเมืองประเทศราชต่างมีอิสระในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ จึงกล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์เกี่ยวกับเรื่องฐานทรัพยากรธรรมชาติระหว่างรัฐกับชุมชนท้องถิ่นในระยะแรกมีลักษณะที่ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อกัน หลังการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินในสมัยราชกาลที่ 5 ถือเป็นช่วงผ่านที่สำคัญในโครงสร้างอำนาจในการบริหารจัดการที่มีการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง (centralization) และการเปลี่ยนแปลงสังคมให้ทันสมัย (modernization) ผลจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้มีการจัดตั้งกรมป่าไม้ขึ้นในปี พ.ศ. 2439 และได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติและกฎหมายต่าง ๆ เพื่อควบคุมกิจการป่าไม้และที่ดิน[6]

หลังจากนั้นจึงมีการออกกฎหมายเพื่อโอนอำนาจการทำ ไม้ที่มีคุณค่าทั้งหมดคืนสู่รัฐบาลกลาง เช่น การประกาศออกโฉนดที่ดิน ถือเป็นการนำเอาแนวคิดระบบกรรมสิทธิ์เอกชนแบบตะวันตกมาใช้อย่างเป็นทางการ ปี พ.ศ. 2456 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ศ. 2473 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองป่า พ.ศ. 2481 พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และโดยเฉพาะการออก พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ที่มีการให้ความหมายของ “ป่า” เป็นครั้งแรก โดยได้ให้นิยามว่า “ที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน”[7] ยังผลให้รัฐสามารถขยายอำนาจเข้าไปจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างกว้างขวางในเวลาต่อมา

โดยเฉพาะในวิถีทางของรัฐที่พยายามใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งที่ชาวบ้านกลับไม่เข้าใจในผลของกฎหมายดังกล่าว[8] ผนวกกับความเชื่อที่ว่าชุมชนของตนยังคงเป็นเจ้าของผืนป่า เนื่องเพราะพวกเขาได้อาศัยและพึ่งพิงป่ามาเป็นระยะเวลายาวนาน หลายชุมชนก่อตั้งขึ้นมาก่อนที่จะมีกฎหมายหลายฉบับออกมา ชาวบ้านเหล่านั้นต่างสำนึกและเกิดความเป็นเจ้าของผืนป่า (traditional right) ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2532) มีการอนุญาตให้เอกชนสามารถเข้ามาใช้ประโยชน์จากพื้นที่ป่า โดยไม่คำนึงถึงชุมชนที่ตั้งอยู่มาก่อน[9] ยังผลให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ก่อนแต่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ต้องกลายเป็นผู้กระทำผิด และต้องออกจากพื้นที่นั้น ๆ สภาพปัญหาดังกล่าวได้สะท้อนให้เห็นถึงวิธีคิดในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงระหว่างชาวบ้านกับรัฐ

ประเด็นเรื่องวิธีคิด รัฐถือว่าตนเป็นผู้ออกกฎหมายและถือสิทธิ์ผูกขาดการจัดการดิน น้ำ ป่า เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จนกระทั่งมีการออกแผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ถือเป็นแนวทางจัดการป่าไม้ที่มุ่งผลประโยชน์ในเรื่อง การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และการให้สัมปทานปลูกป่าเพื่อทำเหมืองแร่แก่ธุรกิจเอกชน ในขณะที่ชุมชนถือว่าทรัพยากรธรรมชาติอยู่ภายใต้ระบบคุณค่าจารีตประเพณีและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมภายในชุมชน ส่วนประเด็นเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรและการจัดการ รัฐเป็นผู้กำหนดระบบกรรมสิทธิ์ โดยแบ่งออกเป็นสองระบบ ได้แก่ ระบบกรรมสิทธิ์โดยรัฐ (state property) และระบบกรรมสิทธิ์โดยเอกชน (private property) มีระบบการจัดการทรัพยากรดิน น้ำ ป่า แบ่งตามความรู้ทางวิทยาศาสตร์กายภาพ เช่น ป่า เน้นปลูกไม้ที่ไม่โตเร็ว และมีการแบ่งป่าตามเกณฑ์ต่าง ๆ โดยเฉพาะป่าอนุรักษ์และป่าเศรษฐกิจ ในขณะที่ชุมชนโต้แย้งว่าสิทธิและหน้าที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติควรเป็นของชุมชน โดยดำเนินการร่วมกันผ่านกฎเกณฑ์ของชุมชน อีกทั้งรูปแบบการจัดการทรัพยากรดิน น้ำ ป่า มุ่งตอบสนองชุมชน ภายใต้ความเชื่อทางจารีตประเพณีและวิถีแห่งการเกษตร

หากนำแนวคิดของ โทมัส ดาย (Thomas R. Dye)[10] มาวิเคราะห์กระบวนการทางการเมืองในการกำหนดนโยบาย สามารถแบ่งพัฒนาการของนโยบายป่าชุมชนได้เป็นสองขั้นตอน โดยขั้นตอนแรกคือ ขั้นการก่อตัวของนโยบายสาธารณะ (public policy formation) และขั้นตอนที่สองคือ กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ (public policy decision – making) เริ่มตั้งแต่การทำความเข้าใจปัญหาทางสังคม อันเป็นที่มาของอันเป็นที่มาของการก่อตัวและกำหนดนโยบายป่าชุมชน จนกระทั่งการบรรจุทางเลือกให้นโยบายป่าชุมชนเป็นข้อข้อเสนอหนึ่งเพื่อแก้ไขปัญหาป่าไม้

ปัญหาการเมืองและพัฒนาการทางนโยบายของป่าชุมชน

การก่อตัวของประเด็นเรื่องป่าชุมชน เริ่มต้นขึ้นจากเหตุการณ์ในปี พ.ศ. 2532 ชาวบ้านที่บ้านห้วยแก้ว กิ่งอำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่[11] ได้ออกมาต่อต้านการเช่าป่าของนายทุน โดยที่ชาวบ้านได้เรียกร้องให้กรมป่าไม้เพิกถอนการให้เช่าพื้นที่ป่าและมอบให้ชาวบ้านเป็นผู้ดูแลป่าผืนนั้นในรูปแบบของ ‘ป่าชุมชน’ และจากข่าวกรณีดังกล่าวได้แพร่หลายไปสู่วงกว้าง จนเกิดเป็นกระแสตื่นตัวของประชาชนในภาคเหนือที่ต้องการมีส่วนร่วมจัดการป่ามากยิ่งขึ้น จนกระทั่งระหว่างปี พ.ศ. 2532 ถึง 2536 การรณรงค์เรื่องป่าชุมชนได้เข้มข้นเรื่อย ๆ เมื่อปรากฏความล้มเหลวจากการอพยพคนออกจากเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์ในหลายเหตุการณ์[12] บวกกับความสนใจของสังคมไทยต่อกรณีปัญหาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติมากขึ้น มีการวิพากษ์วิจารณ์ความล้มเหลวของกรมป่าไม้ในการจัดการพื้นที่ป่า ต่อมาในช่วงการกำหนดนโยบาย เป็นเหตุการณ์ที่มีการผลักดันการออกกฎหมายป่าชุมชน โดยมีเหตุการณ์สำคัญในแต่ละช่วงเวลา ดังต่อไปนี้ (ดูภาคผนวก)

แนวคิดป่าชุมชนได้เริ่มมาปรากฏในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 5 พ.ศ. 2525 – 2529 ซึ่งตรงกับรัฐบาลสมัย พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ความคิดเรื่องป่าชุมชนของรัฐบาลในขณะนั้นหมายถึงการจัดสรรที่ดินทำกิน เพื่อลดปัญหาความขัดแย้งระหว่างพื้นที่ที่นำมาเป็นป่าชุมชนกับพื้นที่ป่าไม้ที่รัฐจะมอบให้แก่เอกชน ดังนั้น รัฐบาลในสมัยนั้นจึงได้มีมติคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2528 เรื่องนโยบายป่าไม้แห่งชาติ โดยได้กลายเป็นแผนแม่บทของนโยบายป่าไม้ในเวลาต่อมา โดยนโยบายดังกล่าว มุ่งกำหนดพื้นที่ป่าไม้ให้เหลือร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ แบ่งเป็นป่าเศรษฐกิจร้อยละ 25 ป่าคุ้มครองร้อยละ 15 และส่งเสริมอุตสาหกรรมกระดาษโดยให้เอกชนดำเนินการควบคู่ไปด้วย โดยรัฐบาลมอบอำนาจให้กรมป่าไม้เป็นผู้ดำเนินการยกเลิกพื้นที่มากกว่าร้อยละ 20 ของพื้นที่ป่าสงวนที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา และโอนอำนาจทางกฎหมายในการจำแนกพื้นที่ไปให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อออกเอกสารสิทธิแก่ผู้ครอบครองจริงหรือชาวนาที่ไว้ที่ดินทำกิน[13]

ในช่วงรัฐบาล พลเอก ชาติชาย ชุณหวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี ในปี พ.ศ. 2531 บรรยากาศทางการเมืองขณะนั้นมีความเป็นเสรีมากขึ้น ภาคประชาชนที่รวมตัวกันต่อสู้การสร้างเขื่อนนํ้าโจนประสบความสำเร็จ[14] เหตุการณ์ที่เป็นตัวแปรสำคัญในนโยบายป่าไม้นั่นคืออุทกภัยภาคใต้ที่เป็นการเปิดเผยถึงความล้มเหลวของรัฐในการให้สัมปทานป่าไม้แก่เอกชน เพราะเหตุการณ์ดังกล่าวได้ทำ ให้มีผู้เสียชีวิตจำนวนมากและเหตุการณ์ป่าห้วยแก้ว จ. เชียงใหม่ ที่เอกชนได้สัมปทานป่า โดยเป็นพื้นที่ป่าที่ชุมชนได้ใช้ประโยชน์แต่ท้ายที่สุดเอกชนขาดประสิทธิภาพ ทั้งการรุกล้ำพื้นที่ป่า การลักลอบตัดไม้และท่อนซุงจำนวนมากไหลบ่ามาพร้อมกกระแสน้ำทำให้เกิดความเสียหายต่อประชาชน มีผลทำให้รัฐบาลประกาศยกเลิกสัมปทานหรือปิดป่าทั่วประเทศในปี พ.ศ. 2532[15]

ความพยายามของประชาชนเป็นผลเมื่อกรมป่าไม้ได้ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมาฉบับแรก ในปี พ.ศ. 2533 แต่กระบวนการร่างต้องสะดุดลงเมื่อมีการรัฐประหารวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 โดยคณะ รสช. (คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ) ได้โค่นอำนาจ พลเอกชาติชาย ชุณหวัณ แล้วตั้งรัฐบาลรักษาการขึ้นมาแทน โดยแต่งตั้ง นายอานันท์ ปันยารชุน ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี ได้หันกลับมาอนุมัติให้มีการปลูกสวนป่าของเอกชนได้อีกและไม่สนใจต่อการดำเนินการร่างกฎหมายป่าชุมชนจากภาคประชาชน

เมื่อรัฐบาลดำเนินมาถึงในช่วงที่รัฐบาล พลเอก สุจินดา คราประยูร ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี กฎหมายป่าชุมชนไม่ได้รับการพูดถึง ในขณะที่ได้มีการตรา พ.ร.บ.สวนป่า พ.ศ. 2535 สะท้อนให้เห็นแนวคิดของรัฐที่พยายามเน้นการสร้างพื้นที่ป่าเศรษฐกิจและเอื้อประโยชน์ต่อนายทุน ในช่วงที่ นายอานันท์ ปันยารชุน ได้กลับเข้ามาเป็นรัฐบาลรักษาการอีกครั้ง ประเด็นเรื่องป่าชุมชนกลายมาเป็นประเด็นทางการเมืองเมื่อองค์กรอิสระและขบวนการเกษตรกรที่สนับสนุนให้มีกฎหมายป่าชุมชนได้รวมตัวกันจนเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้มแข็ง ข้อสังเกตประการหนึ่งที่ทำให้แนวคิดเรื่องป่าชุมชนในรับการกล่าวถึงในช่วงนี้ อันเนื่องมาจากกระแสการเรียกร้องประชาธิปไตยที่ต้องเกิดขึ้นภายหลัง รัฐบาลสุจินดา ป่าชุมชนจึงกลายเป็นประเด็นในการหาเสียงของพรรคการเมืองต่าง ๆ

ผลการเลือกตั้งในปี พ.ศ. 2535 ปรากฏว่าพรรคประชาธิปัตย์ได้รับเสียงข้างมากในสภาฯ มีผลให้ นายชวน หลีกภัย ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี นับเป็นช่วงเวลาที่โอกาสการกำหนดร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนจะเกิดขึ้นอีกครั้ง กรมป่าไม้จึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนของตน แต่กลับได้รับการโต้แย้งจากภาคประชาชน ดังนั้น ในปีเดียวกันประชาชนจึงได้ร่วมกันร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนฉบับประชาชนขึ้นมาด้วย ทำให้ในช่วงยุครัฐบาล นายชวน หลีกภัย การเสนอร่างกฎหมายป่าชุมชนรวมทั้งสิ้น 5 ฉบับได้แก่ ร่างกรมป่าไม้ ร่างประชาชน ร่างพรรคพลังธรรม ร่างพรรคประชาธิปัตย์ และร่างพรรคความหวังใหม่ แต่กระบวนการทั้งหมดต้องสะดุดลงอีกครั้งเมื่อชวน หลีกภัย ประกาศยุบสภาในปี พ.ศ.2537 อันเนื่องมาจากปัญหาความฉ้อฉลในการให้เอกสารสิทธิ (สปก. 4-01)

ความล่าช้าในกระบวนการร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนดำเนินมาถึงปี พ.ศ. 2539 เป็นช่วงของรัฐบาล นายบรรหาร ศิลปะอาชา เรียกร้องให้มีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ด้วยการมอบหมายให้ตั้งคณะกรรมการเฉพาะกิจเพื่อเร่งรัดปัญหาป่าชุมชน ได้แก่ คณะกรรมการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาคและท้องถิ่น (กนภ.) โดยได้รับมอบหมายมาจากสภาพัฒน์ ให้ดำเนินการยกร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนที่เกิดจากการจัดสัมมนาระดมความเห็นระหว่างตัวแทนชุมชนและตัวแทนฝ่ายรัฐ จนได้ร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนฉบับ กนภ. ขึ้นมา และคณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการในร่างดังกล่าวปลายเดือนเมษายน พ.ศ. 2539 นับเป็นร่างที่ชุมชนองค์กรพัฒนาเอกชนยอมรับมากที่สุดเพราะยึดหลักการกระจายอำนาจที่รัฐบาลได้ประกาศไว้ตั้งแต่การแถลงนโยบายของรัฐบาล แต่แล้วปัญหาของระบบการเมืองไทยที่มักเกิดขึ้นคือ ความขัดแย้งของพรรคการเมืองต่าง ๆ ในสภาผู้แทนราษฎรได้ส่งผลต่อกระบวนการทางนโยบายที่ต้องล่าช้าออกไป

ในช่วงที่รัฐบาล พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เข้ามาบริหารประเทศในปี พ.ศ. 2540 สมัชชาคนจนได้เข้ามาประท้วงที่หน้าทำเนียบรัฐบาลสร้าง โดยได้กดดันรัฐในการแก้ไขปัญหาความยากจนและแก้ไขปัญหาป่าไม้ ด้วยการประกาศใช้พระราชบัญญัติป่าชุมชนที่เป็นที่ยอมรับของชุมชน รัฐบาลตัดสินใจนำร่าง กนภ. มาพิจารณาด้วยกระบวนการประชาพิจารณ์[16] ช่วงนี้ถือได้ว่าเป็นช่วงที่มีการรณรงค์เรื่องป่าชุมชนมากที่สุด ส่วนหนึ่งมาจากการที่รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติให้สิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และมีการระบุสิทธิชุมชนที่มีสิทธิประโยชน์ของชุมชนที่รัฐควรพิจารณาจากสภาพแวดล้อมทางสังคมวัฒนธรรม[17] แต่รัฐบาลในขณะนั้นยังไม่ยอมรับการเปลี่ยนแปลงของอำนาจและผลประโยชน์ที่มีต่อทรัพยากรป่าไม้ ยังผลให้รัฐนำร่างกฎหมายที่ได้จากการทำประชาพิจารณ์มาเปลี่ยนแปลงแก้ไขกันเอง แล้วเสนอต่อคณะรัฐมนตรีในเดือนกันยายน พ.ศ. 2540 เกิดการคัดค้านจากกลุ่มประชาองค์กรพัฒนาเอกชนที่เข้าร่วมการทำประชาพิจารณ์

ต่อมาในช่วงที่ นายชวน หลีกภัย ได้กลับเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนทั้งหมด 6 ร่าง[18] ได้แก่ 1. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่คณะรัฐมนตรี (กรมป่าไม้) เป็นผู้เสนอ 2. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ 3. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคความหวังใหม่เป็นผู้เสนอ 4. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคชาติพัฒนาผู้เสนอ 5. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคประชาธิปัตย์ผู้เสนอ 6. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคชาติไทยผู้เสนอ

ร่างทั้ง 6 ฉบับผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร และได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมาเพื่อพิจารณาในขั้นการแปรญัตติ โดยเชิญผู้เชี่ยวชาญทั้งทางภาครัฐและประชาชนเข้าร่วมเป็นที่ปรึกษาของคณะกรรมาธิการเพื่อประโยชน์ในการพิจารณาในสาระถ้อยคำ และเป็นร่างที่เกิดจากการประนีประนอมจากทุกฝ่าย แต่ในภายหลังกระบวนการทุกอย่างต้องหยุดลงเมื่อ นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรีก็ประกาศยุบสภาก่อนรัฐบาลจะครบวาระไม่นานในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2543

ทิศทางและความท้าทายในนโยบายป่าชุมชน

จากลำดับเหตุการณ์ผลักดันการออกกฎหมายป่าชุมชน ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนต้องชะงักงันหลายครั้ง สะท้อนให้เห็นถึงการขาดความต่อเนื่องของสถาบันนิติบัญญัติและแนวนโยบายด้านป่าไม้ที่ไม่แน่นอนของฝ่ายบริหาร แนวคิดป่าชุมชนทั้งช่วงการก่อตัวและช่วงการกำหนดนโยบายอย่างเป็นรูปธรรม ได้ถูกดึงมาเป็นประเด็นการเมืองถึง 9 รัฐบาล ระหว่างปี พ.ศ. 2528 ถึง 2538 แต่ทว่ายังไม่สามารถผ่านขั้นตอนของกระบวนการทางนโยบายในการกำหนดจนสามารถไปสู่ขั้นตอนการปฏิบัติใช้ได้อย่างเป็นรูปธรรม และแม้จะมีการเปลี่ยนรัฐบาลหลายสมัย การร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนยังคงมีอุปสรรคในลักษณะเดิม เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ยังคงรักษาลักษณะแนวคิดเฉกเช่นเดียวกับกฎหมายป่าไม้ที่ผ่านมา คือ การรวมอำนาจรัฐไว้ที่ศูนย์กลางโดยกรมป่าไม้

นอกจากนั้นแล้ว ลักษณะการรวมศูนย์อำนาจและการหวงอำนาจของรัฐที่ปรากฏในสาระของกฎหมายป่าไม้แต่ละฉบับและกฎหมายป่าชุมชน นับเป็นปัญหาทางการเมืองที่สำคัญ ถือเป็นอุปสรรคต่อความร่วมมือและความต่อเนื่องของกระบวนการทางนโยบาย ถึงแม้รัฐจะมีการกระจายอำนาจการปกครองมากขึ้นกว่าในอดีต หากแต่แนวคิดทางอำนาจที่มีพื้นฐานทางประวัติศาสตร์โดยครอบคลุมถึงอำนาจเหนือทรัพยากร ยังคงเปลี่ยนแปลงไปอย่างช้า ๆ ไม่สอดคล้องต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ความไม่สมดุลของการรวมศูนย์อำนาจตัดสินใจทั้งในระดับนโยบาย และการปฏิบัติที่ขึ้นอยู่กับกลุ่มบุคคลที่มีอำนาจรัฐมากเกินไป ได้ทำให้รูปแบบนโยบายของประเทศไทยยังคงเป็นการสั่งการจากรัฐโดยขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนหรือจากบนลงล่าง ช่วงระยะเวลาของการต่อสู้ในนโยบายป่าชุมชนและสถานการณ์ความขัดแย้ง การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง สรุปให้เห็นปรากฏการณ์ในเชิงผลสะท้อนทางนโยบายได้สองประการ

ประการแรก นโยบายที่ขัดกันเอง (public policy conflicts) จากตัวแสดงภาครัฐ เห็นได้จากการมีนโยบายการอนุรักษ์ป่าไม้โดยการใช้กลไกของกฎหมายปราบปราม ลงโทษผู้ที่บุกรุกเข้าไปในพื้นที่ป่าของรัฐ แต่ในขณะเดียวกันรัฐกลับมีนโยบายส่งเสริมการปลูกป่าเศรษฐกิจและให้สัมปทานพื้นที่ป่าแก่เอกชน ดังที่ปรากฏชัดเจนในสมัยของ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ และในสมัยที่ นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี มีการตราพระราชบัญญัติสวนป่า พ.ศ. 2535 โดยสาระสำคัญคือ การอนุญาตให้ผู้มีสิทธิครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินต่าง ๆ ตามที่กำหนด และผู้ที่มีความประสงค์จะใช้ที่ดินเพื่อทำสวนป่าเพื่อการค้า แต่ในพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 กลับมิได้มีบทบัญญัติรองรับและคุ้มครองสิทธิการทำไม้หวงห้ามที่ได้จากการปลูกสวนป่า ดังนั้น กฎหมายสวนป่าจึงเป็นกฎหมายที่มารองรับสิทธิของรัฐกับเอกชนในการทำการค้าไม้ ทั้งที่ยังมิได้ระบุในพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484

ประการที่สอง ความเกี่ยวเนื่องของนโยบาย เนื่องจากปัญหาทรัพยากรป่าไม้มีความซับซ้อนและเกี่ยวโยงกับปัญหาอื่น ๆ เช่น ปัญหาความยากจน ปัญหาที่ดินทำกิน ปัญหาความเหลื่อมล้ำ เป็นต้น ดังนั้นมาตรการของรัฐในการจัดการปัญหาที่ดี คือ การออกแบบนโยบายสาธารณะอื่น ๆ ขึ้นมาควบคู่ไปด้วย เช่น นโยบายด้านสังคม การพัฒนาชนบท ที่มีความสอดคล้องและไปด้วยกันได้กับการจัดการเรื่องป่าชุมชนกล่าวได้ว่าป่าชุมชนเป็นประเด็นที่มีตัวละครหรือตัวแสดงทางนโยบาย (policy actor) ทั้งผู้มีส่วนร่วมในนโยบายไม่ว่าจะเป็นการผลักดัน ต่อต้าน สนับสนุน โน้มน้าว ทั้งในลักษณะที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการอยู่หลายตัวแสดง[19]

บทบาทของชาวบ้านเป็นผลมาจากความขัดแย้งระหว่างรัฐและชุมชนในการจัดการป่า จนกระทั่งสามารถรวมตัวกันเป็นเครือข่ายในนามกลุ่มเครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) ที่พยายามผลักดันให้รัฐมีนโยบายยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ[20] ในฐานะที่เป็นกลุ่มผลประโยชน์ (interest groups) ทางการเมืองที่พยายามผลักดันนโยบาย ตั้งแต่ระดับของการเรียกร้องและเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายกับภาครัฐ จากเหตุการณ์ในปี พ.ศ. 2542 ชาวบ้านได้รวบรวมรายชื่อ 50,000 ชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภา จนกระทั่งที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติให้มีการพิจารณารับหลักการของร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนและได้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมา สะท้อนให้เห็นบทบาทของกลุ่มผลประโยชน์เพื่อเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ (decision making) ทั้งการออกกฎหมาย การยับยั้ง หรือแก้ไขกฎหมายก่อนที่จะผ่านไปให้สภาลงมติ

ประเด็นเรื่องการขาดความต่อเนื่องในการกำหนดนโยบาย กระบวนการในการออก พ.ร.บ.ป่าชุมชน ได้สะท้อนให้เห็นถึงพัฒนาการทางการเมืองของไทยที่ยังขาดเสถียรภาพ อันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อยครั้ง เห็นได้ว่าแนวคิดป่าชุมชนปรากฏขึ้นในสังคมไทยตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2528จนกระทั่งถึงปี พ.ศ. 2542 รวมระยะเวลากว่า 14 ปี ผ่านกระบวนการร่างกฎหมายถึง 9 รัฐบาล[21] และได้ปรากฏหลายเหตุการณ์ที่รัฐบาลเลือกจะไม่ตัดสินใจ (non – decision making) โดยการทำให้ประเด็นปัญหา นโยบาย หรือการกำหนดกฎหมายดังกล่าวยืดเยื้อออกไป ความล่าช้าในการนำเรื่องเข้าสู่วาระการประชุมและการอภิปรายที่ยาวนาน การไม่ตัดสินใจนี้อาจแฝงไว้ด้วยผลประโยชน์ของกลุ่มอิทธิพลบางกลุ่มโดยเฉพาะกลุ่มนายทุน ภายใต้กระบวนการกำหนดนโยบาย จึงถือเป็นอุปสรรคสำคัญของกระบวนการทางนโยบาย บทบาทขององค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) โดยเฉพาะหลังจากปี พ.ศ. 2536 คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน ภาคเหนือ (กป.อพช.เหนือ) ได้เข้ามามีบทบาทผลักดันกฎหมายป่าชุมชนร่วมกับชาวบ้านโดยเชื่อว่าคนสามารถอยู่กับป่าได้แต่ต้องควบคุม ทำให้ในเวลานั้น มีการเสนอร่างกฎหมายป่าชุมชนทั้งหมดสามร่างได้แก่ ร่างของประชาชน ร่างของเอ็น จี โอ และร่างของกรมป่าไม้

ปัญหาการจัดการทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ถือเป็นวิกฤตที่เกิดขึ้นตั้งแต่ในอดีตจนกระทั่งถึงปัจจุบัน โดยได้ส่งผลกระทบในวงกว้าง สร้างความเหลื่อมล้ำให้เพิ่มมากขึ้น ตัวอย่างเช่นการนำที่ดินที่มีกรรมสิทธิ์ไม่สมบูรณ์มอบแก่คนยากจน ทำให้ผู้ที่ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินไม่สามารถใช้ประโยชน์หรือไม่ได้รับประโยชน์ในที่ดินนั้นอย่างเต็มที่ หรือกรณีที่รัฐช่วยออกโฉนดที่ดินที่นายทุนบุกรุกให้เป็นกรรมสิทธิ์ที่ถูกต้องตามกฎหมาย

ระบบกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน (property right) จึงเป็นแนวคิดที่ได้รับการกล่าวถึงในฐานะเครื่องมือที่สามารถกำหนดพฤติกรรมของบุคคล ในบทความเรื่อง ‘โศกนาฏกรรมของทรัพยากรร่วม’ (The Tragedy of the Commons) โดย การ์เร็ตต์ ฮาร์ดิน[22] (Garrett Hardin) ได้กล่าวไว้ว่า โศกนาฏกรรมของระบบกรรมสิทธิ์แบบส่วนรวม (open access) มักเกิดขึ้นกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมหากเปิดโอกาสให้ทุกคนสามารถเข้าถึงทรัพยากรนั้นได้อย่างอิสระ ดังนั้น ฮาร์ดินจึงได้เสนอแนวทางการจัดรูปการจัดการไว้สองรูปแบบ ได้แก่ ระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐ โดยให้อำนาจในการจัดการและกำกับดูแลทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดอยู่ภายใต้รัฐ และระบบที่สองคือระบบกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล

ในกรณีของประเทศไทยระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐในทรัพยากรธรรมชาติได้ขยายมากขึ้นเรื่อย ๆ เพื่อสงวนรักษาทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด โดยเฉพาะทรัพยากรป่าไม้และที่ดินที่เคยเป็นทรัพย์สินส่วนรวมที่ประชาชนสามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเสรีในภายหลังวิวัฒนาการทางการปกครองไทยได้ทำให้การมีสิทธิอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ โดยกลไกการสร้างระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐคือ การออกกฎหมายรองรับอำนาจในดำเนินการของรัฐอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เห็นได้จากเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายป่าไม้และที่ดินที่ผ่านมา เช่น พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2503 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และ พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เป็นต้น สิทธิชุมชนถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบกรรมสิทธิ์ร่วมในทรัพยากรที่อยู่นอกเหนือจากระบบกรรมสิทธิ์รัฐและระบบกรรมสิทธิ์เอกชน โดยที่ผ่านมาระบบกรรมสิทธิ์ร่วมยังไม่ปรากฏในกฎหมายป่าไม้ฉบับใด

ดังนั้น ข้อโต้แย้งของประชาชนในเรื่องระบบกรรมสิทธิ์โดยรัฐ จึงเกิดขึ้นมาท่ามกลางความล้มเหลวในการรักษาพื้นที่ป่าของรัฐ เห็นได้จากข้อมูลพื้นที่ป่าไม้ในประเทศไทยระหว่างปี พ.ศ. 2504 – 2538 ส่วนหนึ่งพิจารณาได้จากนโยบายการพัฒนาโดยอาศัยแนวทางภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 – 5 (พ.ศ.2504 – 2529) ที่เป็นช่วงเวลาที่อัตราการลดลงของพื้นที่ป่าไม้ปรากฏอย่างชัดเจนเห็นได้จากการเร่งพัฒนาภาคเกษตรกรรมโดยการเร่งผลผลิตทางการเกษตรเพื่อการค้าเติบโตสวนทางกับอัตราการลดลงของพื้นที่ป่าไม้ ซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของแผนในการเร่งสร้างรายได้ให้รัฐในช่วงของแผนพัฒนาฉบับที่ 1 – 2 (พ.ศ.2504 – 2514)

สรุป

หลังจากที่ชุมชนหลายพื้นที่ได้ออกมาผลักดันแนวคิดระบบกรรมสิทธิ์ร่วม โดยประชาชนมีส่วนในการจัดการดูแลป่าไม้ร่วมกับรัฐควบคู่กับหน้าที่ในการดูแลรักษาและอาศัยกฎขั้นพื้นฐานในการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนมาแต่เดิม การรับรองสิทธิชุมชนจึงเป็นการเปิดโอกาสและการกระจายอำนาจการตัดสินใจให้ชุมชนท้องถิ่นสามารถกำหนดทางเลือก นำไปสู่การใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ทรัพยากร แต่การจัดการทรัพยากรแต่ละประเภทมีเงื่อนไขและแนวคิดที่ได้รับการปฏิบัติที่แตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่นกรณี การจัดการป่า สัดส่วนความนิยมในกระแสการจัดการทรัพยากรโดยชุมชน มีมากกว่ากระแสการจัดการโดยรัฐ โดยประเมินจากการเคลื่อนไหวในวงกว้างของเครือข่ายป่าชุมชนทั่วประเทศ นักวิชาการและนักพัฒนาจำนวนมากสนับสนุนนโยบายป่าชุมชน และลดบทบาทรัฐจากที่รวมศูนย์อำนาจการดูแลป่าไว้แต่เพียงองค์กรเดียวสู่การกระจายไปยังชุมชนมากยิ่งขึ้น การที่กรมป่าไม้ได้พยายามเปิดโอกาสให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการป่าไม้ในลักษณะของนโยบายการส่งเสริมการจัดการป่าไม้[23] ในขณะที่ประเด็นเรื่องการจัดการน้ำยังให้ความสำคัญของภาครัฐอยู่

นโยบายการใช้ป่าชุมชนเป็นทางออกของการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ สมควรนำมาพิจารณาต่อไปว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะเรื่องแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ (economic incentive) โดยที่ชุมชนคาดหวังจากการอนุรักษ์ผืนป่าเอาไว้ ปัญหาที่เกิดขึ้นโดยทั่วไปคือ มนุษย์มักให้ความสำคัญแก่ประโยชน์และต้นทุนในอนาคตน้อยกว่าประโยชน์และต้นทุนในปัจจุบัน (economic benefit)[24] ป่าไม้เป็นทุนที่สามารถก่อประโยชน์ได้ยืนยาว แม้ว่าการอนุรักษ์ผืนป่าอาจหมายถึงการเกิดต้นทุนในปัจจุบัน แต่ในอีกด้านหนึ่งย่อมหมายถึงการที่ชาวบ้านทั้งหมู่บ้านสามารถใช้ระบบบริหารจัดการทรัพยากรร่วมกันได้ เช่น ถ้านาย ก ตัดไม้ไปทำฟืน แล้วไม้ที่ถูกตัดไปนั้นถูกใช้ไปแล้ว นาย ข ย่อมไม่สามารถตัดไม้ต้นนั้นมาทำฟืนได้อีก เพื่อประโยชน์ในปัจจุบันและอนาคต การลดต้นทุนค่าเสียโอกาส (opportunity cost) โดยการให้แรงจูงใจแก่ชุมชนโดยให้ได้รับประโยชน์จากการดูแลบริหารจัดการผืนป่าจึงถือเป็นเรื่องที่จำเป็น ในรูปแบบผลประโยชน์ทางตรงและทางอ้อม (direct and in direct benefit) ทั้งการเป็นแหล่งอาหารและแหล่งวัฒนธรรมประเพณีของชุมชน

ประเทศญี่ปุ่นเป็นประเทศหนึ่งที่ให้ความสำคัญกับป่าไม้ การบริหารจัดการป่าไม้ของประเทศญี่ปุ่นมาจากหลักปรัชญาที่ว่า “ป่าไม้มีอยู่เพื่อประชาชน” อันหมายถึงชุมชนท้องถิ่นถือเป็นผู้ที่มีกรรมสิทธิ์ในผืนป่าที่รัฐเป็นผู้ครอบครอง และกำหนดให้ชุมชนแต่ละแห่งเป็นผู้ดูแล โดยเป็นไปตามกฎเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย นอกจากนั้นแล้วกฎหมายของประเทศญี่ปุ่นยังได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนป่าไม้ขึ้นในระดับต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการจัดการ จะเห็นได้ว่าประเทศญี่ปุ่นส่งเสริมให้ประชาชนอยู่ร่วมกับป่า ดำรงชีพด้วยการใช้ประโยชน์จากป่าอย่างถูกต้อง จึงทำให้ประเทศญี่ปุ่นมีพื้นที่ป่าไม้ถึงกว่าร้อยละ 65 ของพื้นที่[25] และมีแนวโน้มว่าจะเพิ่มขึ้นอีกทุก ๆ ปี สะท้อนให้เห็นถึงความเข้มแข็งระหว่างรัฐและชุมชนในการปกป้องดูแลรักษาผืนป่า ให้สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างยั่งยืน

ในท้ายที่สุด การเลือกใช้นโยบายเป็นเครื่องมือควรพิจารณาปัจจัยต่าง ๆ เข้าด้วยกันให้มีความเหมาะสมกับบริบทเชิงนิเวศและสังคมของแต่ละพื้นที่[26] แม้ว่าในบางครั้ง การให้ชุมชนจัดการทรัพยากรธรรมชาติจะไม่ประสบผลสำเร็จ แต่การให้ชุมชนได้เป็นผู้ออกแบบกติกา (design principle) ผสานแนวคิดวัฒนธรรมชุมชนท้องถิ่น สิทธิชุมชน การมีส่วนร่วมและการเรียนรู้ร่วมกันของชุมชนน่าจะเป็นหนทางที่ดีกว่าในการแก้ไขปัญหาป่าไม้ ดังที่ เอลินอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom)[27] ได้สนับสุนนแนวคิดนี้ โดยหากผู้ใช้ทรัพยากรสามารถสื่อสารกันและตกลงกติกาการมีส่วนร่วมของชาวบ้านทุกคนในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholder) ไม่ใช่แต่เฉพาะชุมชนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงตัวแสดงอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชน ข้าราชการ การจัดการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากระบบทรัพยากรโดยเฉพาะการสร้างความมั่นคงทางอาหารย่อมเกิดขึ้นในโลกของเราอย่างแน่นอน

ภาคผนวก

ตาราง – การผลักดันการออกกฎหมายป่าชุมชน มีเหตุการณ์สำคัญแต่ละช่วงเวลา

สรุปได้ดังต่อไปนี้

ปี พ.ศ. ลำดับเหตุการณ์
ยุคสัมปทาน รัฐเป็นผู้จัดให้มีการทำสัมปทานป่าไม้ ธุรกิจเอกชนทั้งในและต่างประเทศต่างเข้ามาเช่าผืนป่าเพื่อประกอบธุรกิจต่าง ๆ เช่น รีสอร์ท อุตสาหกรรมไม้ เป็นต้น
2521 – 2525 เกิดการตื่นตัวในประเด็นสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะจากบทบาทขององค์การระหว่างประเทศ เช่น องค์กรอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) และธนาคารโลก (world bank) เป็นต้น
2528 รัฐบาลสมัยพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ – ได้ริเริ่มนโยบายป่าไม้แห่งชาติ ปี พ.ศ. 2528 เป็นปรากฏการณ์แรกของการจัดการป่าไม้โดยการวางกรอบที่ชัดเจนจากภาครัฐและเริ่มมีแนวคิดป่าชุมชนปรากฏเป็นส่วนหนึ่งของการมอบสิทธิทำกินแก่ประชาชน
2531 รัฐบาลพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ – แนวคิดป่าชุมชนที่ปรากฏในรัฐบาลนี้เกิดมาจากปัญหาความขัดแย้งของประชาชนในหลายพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายการมอบสัมปทานรัฐให้เอกชน แรงกดดันทำ ให้กรมป่าไม้ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมาฉบับแรก
2532 ชาวบ้านที่บ้านห้วยแก้ว กิ่งอำเภอแม่ออน ร่วมตัวกันต่อต้านบรรดานายทุนที่เข้ามาเช่าพื้นที่ป่าสาธารณะในการปลูกสวนป่าเศรษฐกิจ ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องกฎหมายป่าชุมชนจากภาคประชาชนขึ้นเป็นครั้งแรก
2534 รัฐบาลนายอานันท์ ปัณยารชุน – ไม่มีความคืบหน้าใด ๆ ในกระบวนการของพระราชบัญญัติป่าชุมชน จะมีก็เพียงการดำ เนินการจัดการป่าในรูปแบบของสวนป่าเพื่อการพาณิชย์
2535 รัฐบาลพลเอก สุจินดา คราประยูร – กรมป่าไม้ร่างกฎหมายป่าชุมชนขึ้น แต่กลับไม่ได้รับการยอมรับจากประชาชนเนื่องจากเอื้อแต่เฉพาะทางด้านเศรษฐกิจ

รัฐบาลนายอานันท์ ปัณยารชุน – เกิดเหตุการณ์ประท้วงขับไล่เหตุการณ์การประท้วงขับไล่ พลเอกสุจินดา คราประยูร

รัฐบาลนายชวน หลีกภัย – รัฐบาลได้ยกร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนของกรมป่าไม้ขึ้นมา ในรัฐบาลนี้มีการเสนอร่างเพื่อพิจารณาทั้งสิ้น 5 ร่างรวมทั้งร่างที่ประชาชนร่วมกันร่างด้วย แต่รัฐบาลต้องประกาศยุบสภาในปลายปี พ.ศ. 2537 จากประเด็นการแจกเอกสารสิทธิ์ในพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมที่มีการทุจริตเกิดขึ้น

2536 ชาวบ้านได้ร่วมกันร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนขึ้น
2537 ชาวบ้านเริ่มรณรงค์ให้รัฐบาลนำร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับป่าชุมชนเข้าสู่การพิจารณาของสภาของผู้แทนราษฎร
2538 รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปะอาชา – ให้มีมติมีมติจัดตั้งคณะกรรมการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค (กนภ.) เพื่อดำเนินการประสานความร่วมมือในการแก้ปัญหาระหว่างรับกับประชาชนในปัญหาเกี่ยวกับพระราชบัญญัติป่าชุมชน
2539 วันที่ 30 เมษายน คณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการในร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับ กนภ. แต่ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ฉบับ กนภ. แต่ได้ถูกคัดค้านจากองค์อนุรักษ์ 4 องค์กรที่ต่อต้านการเข้าไปทำ ป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ ได้แก่ มูลนิธิสืบนาคะเสถียร มูลนิธิโลกสีเขียว มูลนิธิธรรมนาถ และสมาคมอนุรักษ์ ศิลปกรรมและสิ่งแวดล้อม เพราะไม่เห็นด้วยที่จะอนุญาตให้มีพื้นที่ป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ตามกฎหมาย ทำให้กระบวนการตราพระราชบัญญัติป่าชุมชนดำเนินการต่อไปไม่ได้
2540 รัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ – การคัดค้านขององค์กรอนุรักษ์ส่งผลให้มีการทำประชาพิจารณ์ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับ กนภ. หลังจากการทำประชาพิจารณ์นายโภคิน พลกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบในการแก้ไขร่างตามผลการประชาพิจารณ์ แต่ผลการแก้ไขไม่สอดคล้องกับผลการประชาพิจารณ์ ชาวบ้านจึงพากันคัดค้านร่างฉบับนายโภคิน
2541 นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ได้แต่งตั้งนางลดาวัลย์ วงศ์ศรีวงศ์ เป็นประธานในการปรับปรุงร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน (ฉบับนายโภคิน) ให้สอดคล้องกับผลการประชาพิจารณ์ แต่ยังคงห้ามไม่ให้มีการจัดทำป่าชุมชนในเขตพื้นที่อนุรักษ์ จากนั้นนายกฯ ได้มอบหมายให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์เสนอร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน เสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน (ฉบับลดาวัลย์) เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและกระทรวงเกษตรส่งเรื่องให้กรมป่าไม้พิจารณาประกอบ
2542 รัฐบาลนายชวน หลีกภัย – สมัชชาป่าชุมชนภาคเหนือ ประกาศเจตนารมณ์ร่วมผลักดันกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ระดม 50,000 รายชื่อ เสนอกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ในเดือนพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่กรมป่าไม้เสนอผ่านความเห็นชอบต่อคณะรัฐมนตรีร่างดังกล่าวจึงเป็นร่างที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอเข้าการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ขณะเดียวกันก็มีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอโดยการให้พรรคการเมืองที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสังกัดนั้นมีมติเสนอได้ทำ ให้เกิดร่างกฎหมายป่าชุมชนที่มาจากพรรคการเมืองอีก 4 พรรค ได้แก่ ร่างของพรรคประชาธิปัตย์ ร่างของพรรคชาติไทย ร่างของพรรคความหวังใหม่ และร่างของพรรคชาติพัฒนา รวมมีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนทั้งสิ้น 6 ฉบับ
2543 ในเดือนมีนาคม ชาวบ้านมีการเสนอกฎหมายป่าชุมชนยื่นต่อประธานสภา ในเดือนกรกฎาคม รัฐบาลมีการรับหลักการในร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน วาระที่ 1 ทั้งยังแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา เดือนพฤศจิกายนมีการยุบสภา ร่างกฎหมายจึงตกไป
2544 รัฐบาลพันตำรวจโท ดร. ทักษิณ ชินวัตร – ในช่วงเดือนมีนาคมถึงเดือนธันาวาคม ครม. พรรคไทยรักไทยยืนยันร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ค้างให้รัฐสภาพิจารณาต่อ  จนกระทั่งมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายป่าชุมชน
2545 เดือนมีนาคม ส.ว. มีมติเสียงข้างมากมาผ่านมาตราที่ให้มีการตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และมีการแก้ไขกฎหมายบางส่วน
2546 เครือข่ายป่าชุมชนระดมรายชื่อ 1,000 นักวิชาการสนับสนุน พ.ร.บ.ป่าชุมชน
2547 เดือนพฤศจิกายน สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ของวุฒิสภาจึงได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมจำนวน 12 คนเพื่อพิจารณาในประเด็นที่ยังเป็นข้อถกเถียงกันโดยเฉพาะประเด็นการขอจัดตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ หลังจากนั้นวุฒิสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการจำนวน 12 คนเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนร่วมกับกรรมาธิการจากสภาผู้แทนราษฎรการประชุมของคณะกรรมาธิการร่วมยังไม่แล้วเสร็จ ก่อนการปิดสภาทำให้ผลการพิจารณาตกไป
2548 ภายใต้รัฐบาลของพรรคไทยรักไทย 2 มีการเสนอเรื่องการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ยังคงค้างสภาในรัฐบาลชุดก่อนแก่คณะรัฐมนตรีโดยคณะรัฐมนตรีรับทราบและเสนอเรื่องให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อ จนกระทั่งในเดือนเมษายนสภาผู้แทนราษฎรมีมติแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชน จำนวนทั้งสิ้น 12 คน
2550 รัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ – เดือนเมษายน เครือข่ายป่าชุมชน 4 ภาคออกมาเรียกร้องโดยกล่าวว่าร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับรัฐบาล สุรยุทธ์ ปิดกั้นการมีส่วนร่วมของชาวบ้าน เดือนพฤศจิกายนสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติผ่าน พ.ร.บ.ป่าชุมชน (พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับ สนช.) ด้วยคะแนนเสียง 57 ต่อ 2 เสียง โดยมีมาตราสำคัญที่ถือเป็นหัวใจของกฎหมายคือ มาตรา 25 กำหนดการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ทำได้เฉพาะชุมชนที่ตั้งถิ่นฐานมาก่อนการประกาศพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และได้จัดการดูแลรักษามาไม่น้อยกว่า 10 ปี และ มาตรา 34 กำหนดห้ามไม่ให้มีการทำไม้ในป่าชุมชนที่ตั้งอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์
2554 รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ – คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) มีข้อเสนอ เกี่ยวกับการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ โดย (1) ใช้ “หลักการอยู่ร่วมกันอย่างเกื้อกูลระหว่างคนกับป่า” (2) มุ่งอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพและวัฒนธรรม (3) ลดอำนาจบริหารจัดการป่าของรัฐ


[1] นิสิตระดับปริญญาตรี ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประจำปีการศึกษา 2554.

[2] FAO CORPORATE DOCUMENT REPORTSITORY, ‘Community forestry was initially defined as, ‘any situation which intimately involves local people in a forestry activity’’, COMMUNITY FORESTRY, <http://www.fao.org/docrep/u5610e/u5610e04.htm.> [accessed 16 July 2011].

[3] สมศักดิ์ สุขวงศ์, ‘กระบวนทัศน์ที่เปลี่ยนไป (Paradigm Shifts)’, การจัดการป่าชุมชนเพื่อคนและเพื่อป่า (กรุงเทพฯ: สารคดี, 2550), หน้า. 40-42 (42).

[4] ทีมงานองค์การสหประชาชาติประจำประเทศไทย และสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, ศักดิ์ศรีและความยุติธรรมสำหรับทุกคนเสียงของเราที่ได้ยินบนแผ่นดินไทย, <http://www.un.or.th/documents /UND_UDHR_TH_031208_V10_Final.pdf> [accessed 18 July 2011] (หน้า. 15).

[5] สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP), ป่าชุมชนของคนรากหญ้า (Community Forests in Thailand) (กรุงเทพฯ: สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ, 2545)<http://www.undp.or.th/thai/download/communityforestinThailand.zip>[accessed 16 July 2011].

[6] เสน่ห์ จามริก และยศ สันติสมบัติ, ป่าชุมชนในประเทศไทย: แนวทางการพัฒนาเล่ม 1 (กรุงเทพฯ: สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา, 2538), หน้า. 68-74.

[7] สุนทร มณีสวัสดิ์, บทบาทของกฎหมายในฐานะเครื่องมือของรัฐที่มีต่อการป่าไม้ (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์อมรินทร์, 2539), หน้า. 36-38.

[8] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ข้อสังเกตเชิงกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (เอกสารประกอบการประชุมสมัชชาวิชาการ เรื่องสิทธิชุมชน : การกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากร, 2536), หน้า. 494-5.

[9] นภัส กอร์ดอน, การวิเคราะห์นโยบายและการปฏิบัติของรัฐในการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้และผลกระทบต่อการพัฒนา, วารสารวิจัยสังคม, 22.1-2 (2542): 86.

[10] Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice – Hall, 1981), pp. 243-4.

[11] เครือข่ายป่าชุมชนประเทศไทย, ‘ที่มาของร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน’, พ.ร.บ. ป่าชุมชน : ชาวบ้านคือคนรักษาป่า (กรุงเทพฯ: เครือข่ายป่าชุมชนประเทศไทย, 2545), หน้า. 25-39.

[12] เช่น การอพยพชาวบ้านในอำเภอคลองลาน จังหวัดกำแพงเพชร ปี พ.ศ. 2528 การอพยพชาวบ้านจากอุทยานแห่งชาติดอยหลวงไปสู่พื้นที่รองรับบ้านผาช่อ จังหวัดลำปางในปี พ.ศ. 2537 โครงการจัดสรรที่ดินทำกินในเขตป่าสงวนที่เสื่อมโทรมให้แก่ราษฎรผู้ยากไร้ (คจก.) ในปี พ.ศ. 2535 เป็นต้น.

[13] กอบกุล รายะนาคร, รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 18 เดือนตุลาคม 2540 เรื่อง กฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทย<http://info.tdri.or.th

/library/quarterly/white-pp/wb19.htm>[accessed 1 October 2011].

[14] มูลนิธิสืบนาคะเสถียร, ความสำคัญของป่าทุ่งใหญ่นเรศวร กับการก่อสร้างเขื่อนน้ำโจน<http://www.seub.or.th/index.php?option =com_content&view=article&id=94:2009-11-04-09-32-05&catid=24:2009-11-02-06-29-34&Itemid=40>[accessed 1 October 2011].

[15] ภุมรินทร์ ศรีสินทร์ “ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนในเรื่องการใช้ทรัพยากรป่า” วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2539, หน้า 43.

[16] ประชาไท, เหลียวหลังกฎหมายป่าชุมชน <http://prachatai.com/journal/2004/11/1052>[accessed 1 October 2011].

[17] หากพิจารณาในหลักการตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่สนับสนุนการมีส่วนร่วมสามารถพิจารณาได้ในสองด้าน ได้แก่ ด้านประชาชน โดยได้บัญญัติไว้ในหมวด 3 เรื่องสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เช่น มาตรา 46 มาตรา 56 และมาตรา 59 และด้านรัฐโดยบัญญัติไว้ในหมวด 5 เรื่องนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เช่น มาตรา 76 มาตรา 79 และมาตรา 290 ดู คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม, สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดทั่วไป เรื่อง สิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2544), หน้า. 137.

[18] สำนักข่าว thaingo, จับตามองความจริงใจของรัฐบาล“ผ่าน พรบ.ป่าชุมชน (ฉบับประชาชน) <http://www.thaingo.org

/story/news_20744.htm>[accessed 1 October 2011].

[19] แก้วคำ ไกรสรพงษ์, หลักนโยบายสาธารณะยุคใหม่ (กรุงเทพฯ : โครงการตำราคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), หน้า. 46-47.

[20] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ, ‘ขบวนการเครือข่ายกลุ่มเกษตรกรภาคเหนือ เพื่อพิทักษ์สิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการธำรงอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์’ ใน วิถีชีวิต วิธีสู้ : ขบวนการประชาชนร่วมสมัย, บก. ปราณี ขัติยศ (เชียงใหม่: ตรัสวิน, 2545), หน้า. 241-91.

[21] ลิขิต ธีรเวคิน, วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2546), หน้า. 308-12.

[22] Garrett Hardin. 1998. Extensions of “The Tragedy of the Commons”. Science 280(5364) <http://www.jstor.org/stable/2895325> [accessed 16 July 2011] (pp. 682-3).

[23] เนื่องจากกรมป่าไม้เห็นว่า ลำพังแต่เพียงเจ้าหน้าที่รัฐฝ่ายเดียวย่อมไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงจำเป็นที่จะต้องอาศัยความร่วมมือกับชุมชนในการจัดการป่าด้วย และเป็นนโยบายที่เกิดขึ้นมาเพื่อต่อสู้กับการจัดการป่าเชิงพาณิชย์ อันเกิดจากกรมป่าไม้เช่นเดียวกัน.

[24] ชล บุนนาค, แนวคิดว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม: ประสบการณ์จากต่างประเทศและแนวคิดในประเทศไทย <http://www.thaireform.in.th/downloads/category/8-environment-energy.html?download=1038%3A2011-04-09-11-02-10> [accessed 16 July 2011] (หน้า. 10-15).

[25] Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries, Japan, Annual Report on Forest and Forestry in Japan <http://www.rinya.maff.go.jp/j/kikaku/hakusyo/22hakusho/pdf/22_e.pdf>[accessed 1 October 2011].

[26] แก้วคำ ไกรสรพงษ์, ‘เครื่องมือทางนโยบายสิ่งแวดล้อม’, การเมืองกับนโยบายสิ่งแวดล้อม (กรุงเทพฯ: โครงการวิจัยเพื่อเขียนตำรา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), หน้า. 167-95.

[27] Charlotte Hess and Elinor Ostrom, Ideas, Artifacts, and Facilities: Information as a Common-Pool Resource . Law and Contemporary Problems 66(1/2) <http://www.jstor.org/stable/20059174.> [accessed 16 July 2011] (pp. 111-45).