best deal on cialis
get cialis without prescriptions
generic cialis europe
exercise on cialis
very cheap generic viagra
viagra 100mg effects
buy cialis us
buy viagra online
cialis rx
india viagra
viagra canadian pharmacy dosierung
viagra value card
Web Design & Hosting Support  by THAIIS Chiang Mai
2012002

หลักกม.สิ่งแวดล้อมที่ใช้กำหนดมาตรการทางกม.ในการป้องกันภาวะน้ำท่วม

Filed under : SOCIAL SCIENCE

“แม้ว่าหลายประเทศได้ประสบปัญหาวิกฤติและภาวะน้ำท่วม จนก่อให้เกิดความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์อย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ซึ่งปัญหาดังกล่าวมีสาเหตุประการหนึ่งมาจากการขาดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการจัดการทรัพยากรน้ำและป้องกันภัยจากภาวะน้ำท่วม”

หลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมพื้นฐานที่ใช้กำหนดมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วม

อาจารย์ ปีดิเทพ อยู่ยืนยง

น.บ. มหาวิทยาลัยกรุงเทพ น.ม. (กฎหมายมหาชน) มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ รป.ม. (นโยบายสาธารณะ) มหาวิทยาลัยราชภัฏวไลยอลงกรณ์ฯ LL.M. in Business Law Leicester De Montfort Law School นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ (กฎหมายสิ่งแวดล้อม) Leicester De Montfort Law School, UK อีเมลล์ pedithep.youyuenyong@email.dmu.ac.uk

[1] บทนำ

ปัญหาน้ำท่วมได้ก่อให้เกิดความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์อย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ซึ่งในอดีตที่ผ่านมาความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์มีสาเหตุมากจากการขาดเทคโนโลยีในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (Water Management Technology) และวิศวกรรมการชลประทาน (Irrigation Engineering) ในการควบคุมและประเมินสถานการณ์น้ำท่วมที่เหมาะสม นอกจากนี้หลายประเทศยังขาดแนวทางในการบริหารจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่ดี เช่น ขาดการจัดทำแผนการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมและขาดแนวทางในการจัดทำการกำหนดขอบเขตของสถานการณ์น้ำท่วม เป็นต้น ซึ่งการขาดแนวทางในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม รวมไปถึงการขาดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการบริหารจัดการกับวิกฤติน้ำท่วมอีกด้วย ย่อมทำให้ขาดแนวทางในการป้องกันความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์จากภาวะน้ำท่วม

แต่อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมาเมื่อเทคโนโลยีในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและวิศวกรรมการชลประทานในการควบคุมและประเมินสถานการณ์น้ำท่วมมีศักยภาพและประสิทธิภาพมากขึ้น ผลที่ตามมาคือ นโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม จึงถูกพัฒนาให้สอดคล้องกับเทคโนโลยีการการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและการควบคุมชลประทานภายในประเทศด้วย ด้วยเหตุผลที่กล่าวมานี้ ทำให้เกิดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการจัดการทรัพยากรน้ำและบริหารจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เพื่อกำหนดขอบเขตของภาวะน้ำท่วม (Flood extent) และประเมินความเสี่ยงของมนุษย์ที่ต้องเผชิญกับความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงและเพื่อเป็นการกำหนดการป้องกันพอเพียงต่อสถานการณ์ที่กำลังเผชิญและกำหนดมาตรการประสานงาน ในการลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม นอกจากนี้ ยังถือเป็นแนวคิดสำคัญในการสร้างระบบธรรมาภิบาลน้ำเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Water governance for development and sustainability)[1] ที่กำหนดแนวทางในการการบริหารทรัพยากรน้ำโดยคำนึงถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคมและทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประชาชนรุ่นต่อไปของประเทศ ดังนั้น องค์กรระหว่างประเทศและประเทศต่างๆควรมีหน้าที่ในการตอบสนองต่อหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและนำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนมากำหนดเป็นมาตรการทางกฏหมายสิ่งแวดล้อม เพื่อเป็นการใช้และบริหารจัดการทรัพยากรน้ำโดยคำนึงถึงผู้คนรุ่นต่อไป

มาตรการทางกฎหมายในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม อันเป็นมาตรการทางกฎหมายเฉพาะ ในการส่งเสริมและสนับสนุนให้ภาครัฐและผู้มีส่วนได้เสียมีหน้าที่และความรับผิดชอบการสนับสนุนกลไกทางกฎหมายและปฏิบัติตามกฎหมายจัดการภาวะน้ำท่วมให้มีประสิทธิภาพสูงสุด กล่าวคือให้ประชาชนได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมน้อยที่สุด

ดังนั้น นักกฎหมายจึงได้แสวงหาหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม และนำเอาหลักกฎหมายดังกล่าวมาบัญญัติ ทั้งนี้หลักการที่สำคัญในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม ได้แก่ หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable development) หลักการป้องกันล่วงหน้า (Precautionary principle) หลักการกระทำเพื่อป้องกัน (Preventive Action Principle) หลักการกระจายอำนาจด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (Principle of Decentralisation of Disaster Prevention and Mitigation Power) และหลักการประสานความร่วมมือ (Principle of International and National Cooperation) เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้มีส่วนได้เสีย ได้มีอำนาจและหน้าที่ในการบริหารความเสี่ยงจากภัยที่อาจเป็นอันตรายต่อประชาชนในอนาคต

บทความนี้ ผู้เขียนประสงค์จะให้ความรู้และเสริมอาวุธทางปัญญาให้แก่นักวิชาการสิ่งแวดล้อมและนักกฎหมาย เพื่อเพิ่มพูนความรู้ด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อมให้มากขึ้น โดยเฉพาะความรู้ทางกฎหมายจัดการภาวะน้ำท่วมหรือกฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วม ทั้งนี้ หากภัยอันตรายจากสิ่งแวดล้อมมาถึงโดยที่ขาดองค์ความรู้ในการรับมือแล้ว อาจทำให้ประสิทธิภาพในการรับมือภัยธรรมชาติลดลงได้หรือไม่สามารถรับมือกับภัยธรรมชาติได้เป็นอย่างดี

[2] แนวคิดพื้นฐานในการกำหนดมาตรการในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม

ด้วยปัญหาวิกฤติน้ำท่วมได้ถูกเชื่อมโยงกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) กล่าวคือ การเปลี่ยนแปลงลักษณะอากาศโดยเฉลี่ยของโลก อาจส่งผลให้เกิดความแปรผันของธรรมชาติอย่างรุนแรงกว่าที่เคยเป็นในอดีต ซึ่งประเทศต่างๆได้พยายามแสวงหาแนวทางในการปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้ว (extreme weather) ในการป้องกันความเสียหายต่อชีวิตและสิ่งแวดล้อมของประชาชนในประเทศ ทั้งนี้รัฐบาลประเทศที่พัฒนาแล้วต่างพยายามแสวงหาเทคนิคทางวิศวกรรมชลประทานและโครงสร้างพื้นฐานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการบริหารทรัพยากรน้ำ เพื่อป้องกันปัญหาน้ำท่วม[2]

ในการตอบสนองต่อการแสวงหาแนวทางในการปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้ว นอกจากรัฐบาลประเทศที่พัฒนาแล้วได้พยายามแสวงหาเทคนิคทางการชลประทานในการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้ว ประเทศที่พัฒนาแล้วยังได้พยายามหามาตรการทางนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเพื่อตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้วที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต[3] โดยนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายประกอบด้วยหลักกฎหมายที่จำเป็นต่อการป้องกันภาวะน้ำท่วมและบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (applicable principles) และความผูกพัน (obligations)[4] ที่ต้องพึงกระทำเพื่อให้ประชาชนในประเทศได้มีความปลอดภัยจากชีวิตและทรัพย์สิน ให้ได้รับผลกระทบน้อยที่สุดหรือไม่ได้รับผลกระทบจากอันตรายน้ำท่วม ที่อาจเกิดขึ้นได้จากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้ว

ดังนั้น หลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมพื้นฐานที่ใช้กำหนดมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วมจึงถูกกำหนดขึ้น เพื่อตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมในอนาคต โดยหลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมพื้นฐานดังกล่าว[5] ประกอบด้วย

[2.1] หลักการพัฒนาอย่างยังยืน (Sustainable Development Principle)

แม้รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคต จากวิศวกรรมชลประทาน (Irrigation Engineering) และวิศวกรรมอุทกศาสตร์ (Hydrographic Engineering) แต่อย่างไรก็ดี การพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมอาจมีการผิดพลาดได้จากปัจจัยและตัวแปรหลายประการ เช่น ความผิดพลาดเรื่องการพยากรณ์และการบริหารน้ำในเขื่อน เป็นต้น[6] ผลที่ตามมาจากการคาดเดาที่ผิดพลาด[7] (Error) อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมและความเสียหายที่ตามมาจากภาวะน้ำท่วม ด้วยเหตุผลของเรื่องการพยากรณ์หรือคาดเดาที่อาจมีความไม่แน่นอนจากปัจจัยหลายอย่าง รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงจำเป็นที่ต้องสร้างมาตรการทางกฎหมายเพื่อรองรับกับความไม่แน่นอนของผลจากการพยากรณ์หรือคาดเดาเหล่านี้

นอกจากปัญหาปัจจัยของความไม่แน่นอนจากการพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคต การเตรียมการที่ดีเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคตก็ถือเป็นสิ่งที่จำเป็นประการหนึ่ง ในการรับมือกับสถานการณ์ความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมได้เสมอ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมองการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จำเป็นต่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในอนาคตและการจัดการชลประทานที่เหมาะสมกับสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ จึงควรมีการนำหลักการที่สามารถสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารทรัพยากรน้ำที่ดี ที่คำนึงถึงผลเสียของคนรุ่นปัจจุบันและคนรุ่นต่อไป มาใช้บังคับกับกฎหมายเพื่อสร้างกลไกในการรับมือกับความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมและการสร้างเทคโนโลยีทางชลประทานเพื่อสอดรับกับภาวะน้ำท่วมในอนาคต หลักการดังกล่าว ได้แก่ หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน

หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) หมายถึง การพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม โดยต้องไม่ก่อให้เกิดผลเสียต่อคนรุ่นต่อไปอีกด้วย[8] ดังนั้น การพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงถือเป็นแนวคิดในการพัฒนาที่พยายามตอบสนองต่อผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นหรือเป็นผลเสียต่อคนรุ่นอนาคต โดยภาวะน้ำท่วมหรือวิกฤติน้ำท่วมถือเป็นภัยต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ คุณภาพชีวิตของมนุษย์และสิ่งแวดล้อม รัฐบาลประเทศต่างๆ ควรมีหน้าที่ตอบสนองต่อหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและนำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนมาบรรจุในกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อป้องกันผลเสียต่อคนรุ่นต่อไป[9]

ทั้งนี้ ในการนำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนไปปฏิบัตินั้น ควรกำหนดหน่วยงานของรัฐและองค์กรที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการการบริหารความเสี่ยงในกรณีที่เกิดวิกฤติน้ำท่วมประสานความร่วมมือ (Contribute) เพื่อให้เกิดการบูรณาการในการปฏิบัติงานเพื่อแก้ปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน[10] โดยหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่นำมาประยุกต์ใช้หรือนำมาบัญญัติเป็นกฎหมายในปัจจุบัน เช่น การพัฒนาระบบระบายน้ำอย่างยั่งยืน (Sustainable Drainage Systems – SUDs) และการพัฒนาหลักการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน (Sustainable Flood Management) เป็นต้น[11]

จากบริบทของหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนในข้างต้น สามารถนำมาใช้ในการกำหนดมาตรการทางกฎหมายในการจัดการปัญหาน้ำท่วม โดยการจัดการดังกล่าวต้องคำนึงถึงแนวทางของการพัฒนาและป้องกันผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม ดังต่อไปนี้[12]

–          หลักการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืนโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายควรคำนึงถึงผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อภาคธุรกิจและภาพรวมทางเศรษฐกิจ (Economic) ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงภาพรวมทางเศรษฐกิจในระหว่างที่ได้รับการเตือนภัยจากภาวะน้ำท่วม ภาพรวมทางเศรษฐกิจขณะที่ประเทศกำลังเผชิญภัยกับน้ำท่วม และภาพรวมทางเศรษฐกิจของประเทศภายหลังจากผ่านพ้นจากเหตุการณ์น้ำท่วมไปแล้ว ทั้งนี้ ในการจัดการของภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องสร้างสมดุลทางเศรษฐกิจและหาวิธีการเยี่ยวยาทางเศรษฐกิจเมื่อประเทศได้ประสบวิกฤติน้ำท่วม เช่น การสร้างมาตรการทางกฎหมายในการสนับสนุนระบบประกันภัย โดยรัฐบาลและภาคอุตสาหกรรมประกันภัย (Insurance Industry) ควรประสานงานร่วมกันเพื่อนำไปสู่โปรแกรมการเรียนรู้ร่วมกันเพื่อประโยชน์แก่การประกันภัยสำหรับกรณีที่มีภัยพิบัติน้ำท่วม เป็นต้น

–          หลักการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืนโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายควรคำนึงถึงผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสิ่งแวดล้อม (Environment) กล่าวคือ การจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยภาครัฐต้องอาศัยการวางระบบในสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน เพื่อหลีกเลี่ยงความสูญเสียจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจากวิกฤติน้ำท่วม นอกจากนี้ ภาครัฐควรจัดทำมาตรการในการพิทักษ์และบำรุงรักษาความหลายหลายทางชีวภาพ (maintenance of biodiversity)  เพื่อรักษาสมดุลของระบบนิเวศกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การหามาตรการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมที่อาจส่งผลกระทบต่อพื้นที่อนุรักษ์ตามแนวชายฝั่ง[13]และการใช้พื้นที่อนุรักษ์เพื่อกำหนดยุทธศาสตร์ในการรองรับน้ำท่วม[14] เป็นต้น

–          หลักการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืนโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายควรคำนึงถึงผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสังคม (Social) กล่าวคือ ภาครัฐและผู้มีส่วนได้เสียต้องคำนึงถึงผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสภาพสังคม โดยต้องคำนึงถึงการให้บริหารด้านสุขภาพต่อประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม การได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมภายใต้สถานการณ์วิกฤติน้ำท่วม และความโปร่งใสทางการเมืองในกรณีที่มีภาวะน้ำท่วมเกิดขึ้น เช่น การสร้างธรรมาภิบาลในการจัดหาถุงยังชีพ (disaster relief package) เพื่อก่อให้เกิดความโปร่งใส่และเป็นธรรมในการช่วยเหลือผู้ประสบภัย[15] เป็นต้น

จะเห็นได้ว่าหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนมีความสำคัญต่อการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอันเป็นการเสริมสร้างความมั่นใจให้แก่ประชาชนในประเทศ จากการสร้างมาตรการในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยคำนึงถึงแนวทางของการพัฒนาและป้องกันผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม เช่น มาตรการกำหนดความรับผิดชอบ มาตรการในการประเมินความเสี่ยง และมาตรการในการติดตามผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม เป็นต้น

ดังนั้น รัฐบาลประเทศต่างๆ ควรเตรียมการจัดทำมาตรการทางกฎหมายรับมือกับสถานการณ์ความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมได้เสมอ ทั้งนี้ มาตรการทางกฎหมายควรกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ (likelihood) และผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม (impacts) เพื่อเป็นการสร้างมาตรการทางกฎหมายในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเพื่อรับมือกับอนาคต

[2.2] หลักการป้องกันล่วงหน้า (Precautionary Principle)

ในการที่ภาครัฐจะกระทำการใดๆที่อาจมีความเสี่ยงและส่งผลกระทบต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อม รัฐควรดำเนินการใดๆ เพื่อให้เกิดความแน่ใจว่าประชาชนของตนจะได้รับความปลอดภัยหรือได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์อันเกิดจากความเสี่ยงดังกล่าวน้อยที่สุด โดยอาศัยวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้า (Precautionary approach) เพื่อเสริมสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนว่าประชาชนจะไม่ประสบอันตรายหรือได้รับอันตรายน้อยที่สุดจากการบริหารงานของภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[16]

ทั้งนี้ ภาครัฐอาจแสวงหาแนวทางในการคาดการณ์อันตรายก่อนที่จะเกิดขึ้นและศึกษาระดับของอันตรายและระดับความไม่แน่นอนของเหตุการณ์ต่างๆ (Possible harm)[17] ที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต โดยวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้า ที่ระบุถึงเงื่อนไขของภัยที่จะเกิดขึ้น องค์ความรู้ในการจัดการกับภัยและการเยี่ยวยาความเสี่ยหายที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต[18] โดยวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้าจากการบริหารความเสี่ยงในความไม่แน่นอนของสถานการณ์ต่างๆ และความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงทางสิ่งแวดล้อม ดังนั้น เสริมสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนว่าประชาชนจะไม่ประสบอันตรายหรือได้รับอันตรายน้อยที่สุด จากความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติ ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องอาศัยหลักการป้องกันล่วงหน้าในการกำหนดมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันน้ำท่วม

หลักการป้องกันล่วงหน้า (Precautionary Principle) หมายถึง หลักในการเสริมสร้างศักยภาพในการป้องกันสิ่งแวดล้อมโดยการป้องกันล่วงหน้า ซึ่งมีสาเหตุมาจากผลกระทบจากที่รุนแรงและการขาดความเชื่อมั่นในทางวิทยาศาสตร์ที่จะป้องกันเหตุการณ์ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมทุกๆเหตุการณ์ได้[19] เช่น การที่มนุษย์ไม่สามารถคาดเดาหรือพยากรณ์เหตุการณ์ทางธรรมชาติได้แม่นยำทุกๆเหตุการณ์ เป็นต้น

ดังนั้น หลักการป้องกันล่วงหน้าจึงจำเป็นสำหรับการตอบสนองต่อการแสวงหาแนวทางในการปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพราะการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสามารถสร้างผลกระทบหลายประการที่เกี่ยวกับภาวะน้ำท่วม เช่น ปริมาณน้ำฝนและระดับความรุนแรงของพายุ เป็นต้น จากปัจจัยของความไม่แน่นอน (Uncertainties) จากการพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคต ทำให้หลายประเทศได้นำหลักการป้องกันล่วงหน้ามากำหนดเป็นมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมน้ำท่วม

นอกจากนี้ หลักการป้องกันล่วงหน้าถือเป็นหลักการที่สัมพันธ์กับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนโดยตรง[20] เพราะการป้องกันล่วงหน้าย่อมถือเป็นการป้องกันภัยไม่ให้เกิดขึ้นและป้องกันไม่ให้สร้างความเสียหายแก่เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และสังคม ดังนั้น การป้องกันล่วงหน้าย่อมสามารถตอบสนองและสร้างแนวทางในการป้องกันผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นหรือเป็นผลเสียต่อคนรุ่นอนาคต โดยภาวะน้ำท่วมหรือวิกฤติน้ำท่วมถือเป็นภัยคุกคามความเป็นอยู่ของมนุษย์และสิ่งแวดล้อม รัฐบาลประเทศต่างๆ ควรมีหน้าที่ตอบสนองต่อหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและหลักการป้องกันล่วงหน้ามาบรรจุในกฏหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อป้องกันผลเสียต่อคนรุ่นต่อไป[21]

[2.3] หลักการกระทำเพื่อป้องกัน (Preventive Action Principle)

การกระทำเพื่อป้องกัน (Preventive Actions) ถือเป็นวิธีการเพื่อลดความเสี่ยงจากความเสียหายทางทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยจุดมุ่งหมายของวิธีการดังกล่าว ก็เพื่อลดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด (minimise environmental damage)[22] ทั้งนี้ การกระทำเพื่อป้องกันผลร้ายต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ถือเป็นขั้นตอนเริ่มต้น (early stage) ในการจัดการความเสี่ยงต่อภัยพิบัติธรรมชาติและภัยอันตรายต่อสิ่งแวดล้อม  โดยกฎหมายสิ่งแวดล้อมของประเทศต่างๆ จึงได้กำหนดวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้าจากการบริหารความเสี่ยงในความไม่แน่นอนของภาวะน้ำท่วม เช่น  การกำหนดการปฏิบัติในการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น การกำหนดวิธีการจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมและพื้นที่อันตรายจากภาวะน้ำท่วม วิธีการจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม และวิธีการประสานความร่วมมือ เป็นต้น

นอกจากนี้ การกระทำเพื่อป้องกันโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายเฉพาะเพื่อบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ควรกำหนดแนวทางเบื้องต้นไว้โดยอาศัยหลักการกระทำเพื่อป้องกัน ดังนี้[23]

–          การป้องกัน (Prevention) ได้แก่ การป้องกันความเสียหายที่เกิดจากภาวะน้ำท่วมโดยหลีกเลี่ยงการปลูกสร้างบ้านเรือนหรืออุตสาหกรรมที่อาจก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภูมิประเทศจนอาจก่อให้เกิดน้ำท่วมในอนาคตและส่งเสริมการใช้ที่ดิน การเพาะปลูกและป่าไม้ตามความเหมาะสมและไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม

–          การคุ้มครอง (Protection) ได้แก่ การกำหนดมาตรการทั้งในการลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือลดผลกระทบที่เกิดจากภาวะน้ำท่วมในพื้นที่เฉพาะหรือพื้นที่ที่ได้กำหนดไว้ (specific location)

–          การเตรียมการล่วงหน้า (Preparedness) ได้แก่ การแจ้งข้อมูลข่าวสารต่อประชาชนเกี่ยวกับความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและสิ่งที่ต้องเตรียมการและสิ่งที่ต้องกระทำในกรณีที่เกิดภาวะน้ำท่วมขึ้น

–          การตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉิน (Emergency response) ได้แก่ การพัฒนาแนวทางและมาตรการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมโดยการกำหนดแผนฉุกเฉินและแผนซักซ้อมเพื่อเตรียมการในการรับมือในกรณีที่เกิดเหตุการณ์หรือภาวะน้ำท่วม

[2.4] หลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริการสาธารณะด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (Principle of Decentralisation of Disaster Prevention and Mitigation Power)

การกระจายอำนาจ (Decentralisation) หมายถึง การที่ราชการส่วนกลางได้กระจายอำนาจการปกครองหรือถ่ายโอนอำนาจในการปกครองเพื่อสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินการกิจกรรมทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะได้ โดยราชการส่วนกลางมีอำนาจเพียงกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับประโยชน์ที่เกิดจากการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่[24]

–          ยกระดับการปฏิบัติงานของราชการท้องถิ่น (Lift the burden of bureaucracy) คือ การการลดขั้นตอนที่ยุ่งยากซับซ้อนโดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสรภาพในการบริหารงานของตนเองและกำหนดวิธีการลดขั้นตอนและกระบวนการที่ยุ่งยากซับซ้อน เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงการบริการสาธารณะมากที่สุดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและทั่วถึง เช่น การแก้ไขระเบียบราชการที่ยุ่งยากและลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น (control of unnecessary red tape) เป็นต้น

–          การกระจายอำนาจจากส่วนกลางให้ท้องถิ่น เพื่อให้ชุมชนในแต่ละท้องถิ่นสามารถตอบสนองความต้องการของตนเองได้ (Empower communities to do things their way) คือ การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปส่งเสริมสิทธิชุมชนเพื่อให้ชุมชนสามารถดำเนินกิจกรรมหรือเสนอแนะกิจกรรมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตอบสนองความต้องการท้องถิ่น

–          การกระจายอำนาจย่อมเป็นการเพิ่มอิสรภาพทางการเงินการคลังแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(Increase local control of public finance) คือ การถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลางเพื่อเพิ่มอิสระภาพทางการเงินและการคลังแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถบริหารการเงินการคลังเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆ ในการตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น

–          การกระจายอำนาจในการจัดหาบริการสาธารณะ (Diversify the supply of public services) หมายถึง หมายถึง การกำจัดการผูกขาดของภาครัฐในการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อสร้างความมั่นใจแก้ประชาชนว่าจะได้รับบริการสาธารณะอย่างดีและเป็นการเพิ่มทางเลือกแก่ประชาชนอีกด้วย เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจัดจ้างบริษัทเอกชน ให้ดำเนินกิจกรรมบริการสาธารณะในการจัดเก็บและบำบัดของเสียได้ เป็นต้น

–          การตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประชาชน (Open up government to public scrutiny) ได้แก่ การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่างๆ ให้แก่ประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นมีโอกาสในการตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

–          การเสริมสร้างจิตสำนึกความรับผิดชอบของประชาชนในท้องถิ่น (Strengthen accountability to local people) คือ การส่งเสริมให้ประชาชนมีอำนาจในการปรับเปลี่ยนบริการสาธารณะผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชนและกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน

จากที่กล่าวมาในข้างต้น หลักการกระจายอำนาจย่อมเป็นส่วนสำคัญในการสนับสนุนการป้องกันภัยธรรมชาติต่างๆ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีบทบาทที่สำคัญในการสนับสนุนการป้องกันภัยธรรมชาติ[25] โดยท้องถิ่นสามารถดำเนินการกิจกรรมทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อป้องกันภัยธรรมชาติในรูปแบบต่างๆ สำหรับในส่วนของอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีอำนาจดังกล่าวจากการที่กฎหมายปกครองได้ให้อำนาจเพื่อดำเนินกิจกรรมและบริการสาธารณะด้านการป้องกันภัยพิบัติทางธรรมชาติ

ทั้งนี้ อำนาจและหน้าที่ในการป้องกันน้ำท่วม (flood defence) ถือเป็นอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายปกครองได้ให้อำนาจไว้ เพื่อให้ท้องถิ่นตอบสนองความต้องการด้านสวัสดิภาพและความปลอดภัยของตนเองและชุมชน[26] ซึ่งการจะดูแลสวัสดิภาพและความปลอดภัยของชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนในภาวะน้ำท่วมได้นั้น จำเป็นที่ต้องอาศัยกลไกการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่กำหนดอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการป้องกันภาวะน้ำท่วม ในส่วนของมาตรการทางกฎหมายที่ให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจได้รับอำนาจในการป้องกันน้ำท่วมมาจากกฎหมายหลายประการ เช่น กฎหมายการผังเมือง กฎหมายท้องถิ่นทั่วไป และกฎหมายเฉพาะในการจัดการภาวะน้ำท่วม เป็นต้น  นอกจากอำนาจในการจัดการปัญหาน้ำท่วมที่มาจากมาตรการทางกฎหมายที่ให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว นโยบายด้านผังเมือง (planning policy) ก็มีส่วนที่สำคัญในการสนับสนุนแนวที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจกรรมและบริการสาธารณะเพื่อป้องกันปัญหาน้ำท่วมในอนาคตได้[27] เช่น การป้องกันไม่ให้มีสิ่งปลูกสร้างที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการระบายน้ำ ในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมสูง เป็นต้น[28]

นอกจากนี้ การกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการภาวะน้ำท่วม ย่อมอาจรวมไปถึงการกระจายอำนาจย่อมเป็นการเพิ่มอิสรภาพทางการเงินการคลังแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถมีอิสรภาพทางการเงินการคลัง โดยอาจจัดเก็บภาษี เพื่อนำมาบำรุงโครงสร้างพื้นฐานหรือสาธารณูปโภคของชุมชน (Community infrastructure levy) เพื่อให้โครงสร้างพื้นฐานหรือสาธารณูปโภคต่างๆสามารถมีประสิทธิภาพในการรับมือกับปัญหาน้ำท่วมได้[29]

[2.5] หลักความร่วมมือ (Principle of International and National Cooperation)

องค์กรระหว่างประเทศ องค์กรของภาครัฐและผู้มีส่วนได้เสีย[30]ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมระหว่างประเทศหรือภายในประเทศ[31] ต้องประสานความร่วมมือ (Cooperation) กับองค์กรอื่นๆที่เกี่ยวข้องในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม นอกจานี้ องค์กรที่เกี่ยวข้องอาจแบ่งปันข้อมูล (information) กับองค์กรอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เป็นไปวัตถุประสงค์ในการปฏิบัติภารกิจเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากการกัดเซาะชายฝั่งและภาวะน้ำท่วม ทั้งนี้ ในด้านความร่วมมือเพื่อการรับมือกับภาวะน้ำท่วม ควรกำหนดให้องค์กรต่างๆ มีหน้าที่รับผิดชอบ (Functions) ในการเสริมสร้างความร่วมมือในการจัดการปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน เช่น หากสถานการณ์น้ำท่วมฉุกเฉินได้กินวงกว้างไปหลายพื้นที่ รัฐบาลท้องถิ่นควรทำการเชื่อมโยงและประสานงาน หากกรณีแห่งความจำเป็นให้ดำเนินการฟื้นฟู่รวมกันระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นด้วยกันและระหว่างท้องถิ่นกับรัฐบาลกลาง เป็นต้น

[3] ตัวอย่างประเทศที่นำหลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมพื้นฐานดังกล่าวมากำหนดมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วม

[3.1] ประเทศอังกฤษ

ประเทศอังกฤษได้ตรากฎหมาย Flooding Risk Regulations 2009 กฎหมายดังกล่าวเป็นการอนุวัติ (Implement) กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (DIRECTIVE 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks) มาบังคับใช้ในอังกฤษ โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อกำหนดมาตรการในการการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยกำหนดขั้นตอน (steps) ที่สำคัญในการรับมือกับปัญหาวิกฤติน้ำท่วม[32]

นอกจากนี้ ประเทศอังกฤษยังได้บัญญัติกฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 ในรูปแบบของพระราชบัญญัติเพียงฉบับเดียว (a single unifying Act) ที่เป็นมาตรการทางกฎหมายเฉพาะ เพื่อกำหนดขอบเขตของความรับผิดชอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและกำหนดมาตรการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม[33] ภายใต้แนวคิดของการบริหารจัดการวิกฤติและภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน[34]

[3.2] ประเทศเยอรมนี

ประเทศเยอรมันได้บัญญัติกฎหมายในการควบคุมภาวะน้ำท่วมโดยเฉพาะ ได้แก่ กฎหมาย Flood Control Act 2005[35] (Federal Law Gazette I of 9 May 2005 page 1224) ที่มีผลบังคับใช้ในวันที่ 10 พฤษภาคม 2005 ซึ่งได้กำหนดหลักเกณฑ์เพื่อป้องกันความเสียหายจากภาวะน้ำท่วมในระดับประเทศ ซึ่งสอดคล้องกับโครงการพัฒนาของภาครัฐห้าโครงการที่ได้ถูกพัฒนาขึ้นหลังจากที่เกิดวิกฤติน้ำท่วมที่แม่น้ำ Elbe ในฤดูร้อนปี 2002

กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้รัฐ (Länder) ต่างๆ[36] ในประเทศเยอรมันกำหนดจำนวนพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง (Flood plain) เพื่อประเมินความเสี่ยงที่มีมากกว่าในอดีต ทั้งนี้ ต้องมีการกำหนดความเสี่ยงจากความเสี่ยหายจากภาวะน้ำท่วมของพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงในบริเวณต่างๆ เพื่อเป็นการประเมินความเสี่ยงและประเมินความเสียหายของภาวะน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้น นอกจากนี้ รัฐต่างๆ ต้องมีหน้าที่ในการแจ้งข้อมูลให้ประชาชนทราบถึงการตัดสินใจเกี่ยวกับการบริหารความเสี่ยงดังกล่าว เพื่อให้ประชาชนมีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารในการแก้ปัญหาน้ำท่วมหรือบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมของภาครัฐ

สำหรับพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมสูง อาจถูกประเมินความเสี่ยงภายในกำหนดเวลาทุกๆห้าปี และสำหรับที่ราบที่อาจมีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมได้ง่าย อาจต้องมีการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในทุกๆ เจ็ดปี โดยประชาชนต้องมีส่วนรวมในกระบวนการประเมินนี้ นอกจากนี้ ประเทศเยอรมนียังกำหนดให้มีการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมระยะยาวในหนึ่งร้อยปีข้างหน้า (100 – year flood) เพื่อกำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในระยะยาวและเพื่อให้สามารถแสวงหาแนวทางในการป้องกันล่วงหน้า ไม่ให้ผลร้ายเกิดขึ้นในอนาคต[37]

[3.3] ประเทศเนเธอร์แลนด์

ประเทศเนเธอร์แลนด์ได้บังคับใช้ กฎหมาย Flood Protection Act 1996 ในวันที่ 15 มกราคม 1996 ซึ่งกำหนดมาตรการทางกฎหมายที่สำคัญในการบังคับใช้มาตรการทางกฎหมายในการป้องกันน้ำท่วม เพื่อเป็นแนวทางภาคบังคับในการกำหนดแผนป้องกันน้ำท่วมทุกๆห้าปี ซึ่งการป้องกันน้ำท่วมต้องสามารถกำหนดแนวทางในการกำหนดเงื่อนไขขอบเขตทางชลศาสตร์ (hydraulic boundary conditions) โดยเงื่อนไขขอบเขตทางชลศาสตร์ต้องสามารถบอกระดับน้ำและทิศทางของน้ำได้ เพื่อเป็นการกำหนดมาตรการความปลอดภัยแก่ประชาชนและเป็นการเสริมมาตรการในการป้องกันน้ำท่วม ทั้งนี้ ภายใต้เงื่อนไขดังกล่าวอาจเปลี่ยนแปลงได้ตามสภาพภูมิอากาศและสัณฐานวิทยา จึงต้องมีการประเมินและกำหนดแนวทางการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ต่างๆ ทุกๆ ห้าปี[38] นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังกำหนดมาตรฐานของกำแพงกั้นน้ำ (dike-ring area) และมาตรฐานเพื่อกำหนดสิ่งก่อสร้างในการป้องกันภาวะน้ำท่วม ให้มีมาตรฐานความปลอดภัย (safety standard) ในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมและป้องกันภัยล่วงหน้าจากภาวะน้ำท่วม [39]

[3.4] สหรัฐอเมริกา

สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่มีการบังคับใช้และการพัฒนามาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วมมาอย่างยาวนาน โดยอดีตในปี ค.ศ. 1917 สหรัฐอมริกาได้บังคับใช้ที่กำหนดมาตรการในการป้องกันน้ำท่วม ได้แก่ กฎหมาย Flood Control Act of 1917 (Ransdell-Humphreys Flood Control Act of 1917) ที่กำหนดมาตรการในการส่งเสริมการจัดทำโครงการทางวิศวกรรมและผนังกั้นน้ำ เพื่อควบคุมภาวะน้ำท่วมและป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยงบประมาณสนับสนุนการก่อสร้างเพื่อช่วยในการบริหารจัดการโครงการภายใต้การดูแลของกองทัพสหรัฐ แหล่งน้ำต่างๆที่ได้รับการพัฒนาตามกฎหมายฉบับนี้ เช่น แม่น้ำมิสซิสสิปี้ (Mississippi River) แม่น้ำโอไฮโอ (Ohio River) และแม่น้ำซาคราเมนโต้ (Sacramento River) เป็นต้น[40]

ปัจจุบัน สหรัฐอเมริกาได้บัญญัติกฎหมาย Water Resources Development Act (WRDA) of 2010 อันเป็นกฎหมายฉบับใหม่ ที่กำหนดมาตรการในการจัดทำโครงการทางวิศวกรรมโยธาและวิศวกรรมชลประทาน เพื่อควบคุมภาวะน้ำท่วมและป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยโครงการต่างๆอยู่ภายใต้การดูแลของกรมการทหารช่าง สหรัฐอเมริกา (U.S. Army Corps of Engineers)[41] นอกจากนี้ กองทัพสหรัฐยังมีหน้าที่ในการรับผิดชอบในการฟื้นฟูระบบนิเวศ สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเพื่อการบำบัดน้ำเสีย การบรรเทาสาธารณภัย และกิจกรรมอื่นๆ ภายใต้แผนและขั้นตอนที่กฎหมายฉบับนี้ได้ระบุไว้

[4] บทสรุปและข้อเสนอแนะ

แม้ว่าหลายประเทศได้ประสบปัญหาวิกฤติและภาวะน้ำท่วม จนก่อให้เกิดความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินของมนุษย์อย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ซึ่งปัญหาดังกล่าวมีสาเหตุประการหนึ่งมาจากการขาดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการจัดการทรัพยากรน้ำและป้องกันภัยจากภาวะน้ำท่วมที่กำหนดแนวทางในการป้องกันภัยจากภาวะน้ำท่วมเพื่อให้ประชาชนได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมน้อยที่สุด

ดังนั้น การนำเอาหลักกฎหมายที่ได้กล่าวมาในข้างต้น มาบัญญัติเป็นมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมหรือมาตรการในการป้องกันน้ำท่วม ได้แก่ หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน หลักการป้องกันล่วงหน้า หลักการกระทำเพื่อป้องกัน หลักการกระจายอำนาจด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และหลักการประสานความร่วมมือ ย่อมทำให้เกิดแนวทางในการแก้ปัญหาน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตชัดเจนมากยิ่งขึ้น ทั้งแนวทางในการรับมือระยะสั้นและแนวทางในการรับมือระยะยาว เช่นเดียวกับประเทศอังกฤษ ประเทศเยอรมนี ประเทศเนเธอร์แลนด์และประเทศสหรัฐอเมริกาที่บัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมหรือป้องกันภาวะน้ำท่วม นอกจากนี้ การบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะเพื่อบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมหรือป้องกันน้ำท่วม ย่อมถือเป็นแนวทางในการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมในอนาคต

[5] กิตติกรรมประกาศ

ผู้เขียนขอขอบพระคุณอาจารย์  Martin Morgan-Taylor อาจารย์ Dr. Neil Brown รองศาสตราจารย์ ดร.มนตรี รูปสุวรรณ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ภูมิ มูลศิลป์ อาจารย์ ดร.สุนทรียา เหมือนพะวงศ์และอาจารย์บุญสงค์ ลาคำ ที่ได้กรุณาให้ความรู้ด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อมเบื้องต้นที่เกี่ยวข้องกับมาตรการทางกฎหมายในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมและความรู้เกี่ยวกับคำศัพท์ภาษาเยอรมัน


[1] Solanes, M., and Jouravlev, A., Water governance for development and sustainability, United Nations, 2006, page 8.

[2] การพยายามปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change adaptation) ถือเป็นหน้าที่ที่สำคัญรัฐบาล หน่วยราชการส่วนภูมิภาคและหน่วยราชการส่วนท้องถิ่น โดยการปรับตัวดังกล่าว รัฐบาลจำเป็นที่จะต้องมีการกำหนดระบบในการบริหารจัดการที่ดี โปรดดูเพิ่มเติมใน Farber, A. D., The challenge of climate change adaptation: learning from national planning efforts in Britain, China and the USA, Journal of Environmental Law, 23 (3), 359-382.

[3] Odeku, K., Climate change surge: implementing stringent mitigation and adaptation strategies in South Africa, Journal of African Law, 2010, 54 (2), 159-183.

[4] นอกจากการป้องกันในระดับประเทศแล้ว ยังมีการกำหนดมาตรการในการรับมือและปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น  United Nations Framework Convention on Climate Change 1992 เป็นต้น โปรดดูเพิ่มเติมใน Rajamani, L., The increasing currency and relevance of rights-based perspectives in the international negotiations on climate change, Journal of Environmental Law, 2010, 22 (3), 391-429.

[5] นอกจากหลักการหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable development) หลักการป้องกันล่วงหน้า (Precautionary principle) และ หลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริการสาธารณะด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (Decentralisation of Disaster Prevention and Mitigation Power) จะถูกนำมาบัญญัติไว้เป็นมาตรการทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมแล้ว หลักการดังกล่าว อาจถูกกำหนดในนโยบายสาธารณะ (Public Policy) เพื่อมีส่วนช่วยกำหนดแนวทางในการตัดสินใจ (Decision Making) ในการเลือกแนวทางในการป้องกันและบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เพื่อให้เกิดอันตรายจากภาวะน้ำท่วมให้น้อยที่สุดหรือไม่เกิดภัยใดๆ เลย โปรดดู  Ribot, C. J., Democratic Decentralization of Natural Resources Institutionalizing Popular Participation, World Resources Institute, 2002, page 3. และโปรดดูการจัดทำนโยบายสาธารณะที่เป็นการสร้างแนวทางเลือกตัดสินใจในการบริหารความเสี่ยงและการลดผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม แก่หน่วยงานรัฐและ เช่น การจัดทำแผน Planning Policy Statement 25 (PPS25) ของรัฐบาลอังกฤษ เป็นต้น ใน  Journal Article, Consulation paper on new planning policy on development and costal change, Journal of Planning & Environmental Law, 2009, 12, 156-1582.

[6] โปรดดูเพิ่มเติมในตำรา World Bank, The Legal Framework for Water Users’ Associations: A Comparative Study, World Bank Publications, 1997. ที่บรรยายเรื่องของความสัมพันธ์ของการพยากรณ์น้ำและมาตรการทางกฎหมายที่ควรจะเป็นในอนาคต

[7] การคำนวณทิศทางของน้ำอาจมีความผิดพลาดได้ (Error Method of Flood Routing) โปรดดู Basak, N. N., Irrigation Engineering, 10th edtition, Tata McGraw-Hill, 2007, page 69.

[8] Department for Environment, Food and Rural Affairs, Guidance for risk management authorities on sustainable development in relation to their flood and coastal erosion risk management functions, page 6.

[9] Royal Academy of Engineering, Engineering for Sustainable Development: Guiding Principles, The Royal Academy of Engineering, The Royal Academy of Engineering, 2005, pages 9-10.

[10] Oliver, R., The draft Flood and Water Management Bill, Environmental Law & Management, 2009, 21(3), 137-139.

[11] นอกจากหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนจะคำนึงถึงการพัฒนาและช่วยเหลือคนรุ่นปัจจุบันและอนาคต หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนอาจเป็นหลักในการสร้างความยุติธรรมในการใช้ทรัพยากรน้ำที่สอดรับกับธรรมาภิบาลน้ำ (Water governance) อีกทางหนึ่ง โปรดดู  Hoekstra, A.Y., THE GLOBAL DIMENSION OF WATER GOVERNANCE:NINE REASONS FOR GLOBAL ARRANGEMENTS IN ORDER TO COPEWITH LOCAL WATER PROBLEMS VALUE OF WATER RESEARCH REPORT SERIES NO. 20, UNESCO-IHE Institute, 2006, page 7.

[12] Harris, M. J., GLOBAL DEVELOPMENT AND ENVIRONMENT INSTITUTEWORKING PAPER 00-04 Basic Principles of Sustainable Development, Tufts University, 2000, pages 5-6.

[13] International Association for Impact Assessment, BIODIVERSITY IN IMPACT ASSESSMENT, Special Publication Series No. 3 July 2005, pages 1-4.

[14] World Bank, Biodiversity, Climate Change and Adaptation Nature-Based Solutions from the World Bank Portfolio, International Bank for Reconstruction and Development, 2008, page 46.

[15] โปรดดู มาตรฐานขั้นต่ำที่ประชาชนควรได้รับเมื่อประสบภัยพิบัติใน Sphere Project, Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response, 3 th edition, Sphere Project, 2004, page 21.

[16] World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology, The Precautionary Principle, United Nations Educational, Scientifi c and Cultural Organization, 2005, page 7-9.

[17] Bowling, T., Facing Uncertainty: Local Governments and the Precautionary Principle, National Sea Grant Law Center, 2009, page 1-2.

[18] Manson, N. A., Formulating the Precautionary Principle, Environmental Ethics 24, 2002, pages 263-274.

[19] Deloso, E. R., The Precautionary Principle: Relevance in International Law and Climate Change, Master’s in InternationalEnvironmental Science Degree thesis, Lund University, 2005, page 8. และ หลักการป้องกันล่วงหน้าใน Principle 15 of the Rio Declaration on Development and the Environment โปรดดูเพิ่มเติมใน United Nations Environment Programme (UNEP). (1992). Rio declaration on environment anddevelopment. Made at the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, Brazil. Available online at http://www.unep.org/Documents/Default.asp?DocumentID=78&ArticleID=1163

[20] Douma, T. W., The Precautianary Principle, Icelandic legal journal Úlfljótur, 1996, Vol. 49, nrs. 3/4, pages 417-430.

[21] โปรดดูเพิ่มเติมใน Cameron, J. and Jordan, A., Reinterpreting the Precautionary Principle, Cameron May, 2001.

[22] Sands, P., Principles of International Environmental Law, 2nd edition, Cambridge University Press, 2003, page 246.

[23] โปรดดูเพิ่มเติมใน European Commission Environment, Communication on Flood risk management; Flood prevention, protection and mitigation, available online at http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/key_docs.htm และโปรดดูเพิ่มเติมใน Begum, S., Stive, J.F.M., and Hall, W. J., Flood Risk Management in Europe, Springer, 2007.

[24] HM Government, Decentralisation and the Localism Bill: an essential guide, Department for Communities and Local Government, 2010, page 2-3.

[25] Williams, G., Study on Disaster Risk Reduction, Decentralization and Political Economy The Political Economy of Disaster Risk Reduction, Oxford Policy Management, 2011, pages 7-8.

[26] Rogerson, P., Localism, planning and local authorities – a perspective, Journal of Planning & Environment Law, 2011, 13 Supp (Occasional Paper), OP 54-65.

[27] Rowlands, J. and Zacharewski, A., Getting planning out of the crossfire – building better democratic conventions through neighborhood planning in Lewes district, Journal of Planning & Environment Law, 2011, 13 Supp (Occasional Paper), OP 66-81.

[28] Journal Article, The new coalition government’s programme relating to planning, Journal of Planning & Environment Law, 2010, 8, 970 – 972.

[29] Journal Article, Proposed changes to the community infrastructure levy, Journal of Planning & Environment Law, 2011, 2, 142 – 143.

[30] Schreurs, A. M., Germany’s Environmental Transformation: From Pollution Haven to Environmental Leader, American Institute for Contemporary German Studies, 2009, pages 1-4.

[31] Nagai, M., Environmental governance, United Nations Environment Programme, 2010, page 1.

[32]Fltzgerald, K., A development perspective, Property Law Journal, 2008, 221, 21-24.

[33] Denton, S., A bridge over troubled water, Post Mag. 2008,  Feb 14, 14-15.

[34] Howarth, W., Visions, strategies and realization, Environmental Law Review, 2008, 10(4), 310-318.

[35] Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety,  New Flood Control Act enters into force Preventive flood protection is improved, available online at http://www.bmu.de/english/water_management/doc/36335.php และโปรดดูสาระสำคัญของกฎหมายใน Act to Improve Preventive Flood Control of 3 May 2005 (Federal Law Gazette I of 9 May 2005 page 1224), available online at http://www.bmu.de/files/english/pdf/application/pdf/hochwasserschutzgesetz_en.pdf

[36] ประเทศเยอรมันประกอบด้วยรัฐต่างๆ (Länder) 16 รัฐ ที่มารวมกันเป็นสหพันธรัฐ (Bundesland) โปรดดู Foreign & Commonwealth Office, Germany, available online at  www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/travel-advice-by-country/country-profile/europe/germany

[37] โปรดดูเพิ่มเติมใน Wolfgang Köc, Adaptation to Flood Risks through Legal Rulemaking Developing the Law of Flood Control in Germany and the EU, Conference Risk and Planet Earth2 – 4 March, 2009, University of Leipzig, Helmholtz, available online at  http://www.uni-leipzig.de/risikoerde2009/ppt/Koeck.pdf

[38] Stalenberg, B., and Vrijling, J.K., INTERACTION BETWEEN DUTCH FLOOD PROTECTION AND URBANISATION, International Symposium of Lowland Technology September 14-16 2006 in Saga, Japan, available online at  http://www.tudelft.nl/live/binaries/504d248b-fadc-4351-a9aa-bd5c5a5d0f03/doc/ISLT%20paper%20bianca%20stalenberg.pdf

[39]Hallie, P.F., and Jorissen, E.R., Protection against flooding: a new Delta Plan in The Netherlands, Destructive Water: Water-Caused Natural Disasters, their Abatement and Control (Proceedings of the Conference held at Anaheim, California, June 1996). IAHS Publ. no. 239, 1997. available online at  http://iahs.info/redbooks/a239/iahs_239_0361.pdf

[40] Wright, M. J., The Nation’s Responses to Flood Disasters: A Historical Account, Association of State Floodplain Managers, 2000, page 8.

[41] Pacific Northwest Waterways Association, PNWA supports the passage of a Water Resources Development  Act (WRDA) in 2010, available online at  http://www.pnwa.net/new/Articles/PNWA%20WRDA%20requests.pdf