การเมืองเรื่องป่าชุมชน: บัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ
Filed under : SOCIAL SCIENCE“การใช้ป่าชุมชนเป็นทางออกของการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ สมควรนำมาพิจารณาต่อไปว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะเรื่องแรงจูงใจทางเศรษฐกิจโดยที่ชุมชนคาดหวังจากการอนุรักษ์ผืนป่าเอาไว้ ปัญหาที่เกิดขึ้นคือมนุษย์มักให้ความสำคัญแก่ประโยชน์และต้นทุนในอนาคตน้อยกว่าประโยชน์และต้นทุนในปัจจุบัน”
การเมืองเรื่องป่าชุมชน
บัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ[1]
นิสิตปริญญาตรี ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประจำปีการศึกษา 2554
บทนำ
ป่าชุมชนถือได้ว่าเป็นหนึ่งในฐานทรัพยากรธรรมชาติที่สำคัญ โดยเฉพาะการเป็นที่มาของทรัพยากรอาหาร (food resource) ให้แก่ชุมชนในประเทศ จนในปัจจุบัน ประเทศไทยเริ่มเห็นความสำคัญของความมั่นคงทางอาหาร (food security) อันเป็นหนึ่งในการสร้างความมั่นคงของมนุษย์ (human security) และได้บรรจุแนวคิดนี้ไว้ในยุทธศาสตร์การพัฒนาบนความหลากหลายทางชีวภาพ (biodiversity) และการสร้างความมั่นคงของฐานทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ภายใต้แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550 – 2554) จากในอดีต ที่องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ออกมาให้นิยามป่าชุมชนหรือวนศาสตร์ชุมชน (community forest หรือ social forestry) ว่าหมายถึง “สภาพการณ์ใด ๆ ก็ตามที่ให้คนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่เกี่ยวกับป่าไม้”[2] ยังคงถือเป็นนิยามที่กว้าง เพราะเท่าที่ผ่านมา การมีส่วนร่วมในทรัพยากรป่าไม้โดยทั่วไปต่างดำเนินไปเพื่อประโยชน์ของป่ามากกว่าประโยชน์ของคน ภายหลังแนวคิดดังกล่าวเริ่มได้รับการยอมรับอย่างแพร่หลายในเวทีการประชุมการป่าไม้ ครั้งที่ 8 ณ กรุงจาการ์ตา ภายใต้หัวข้อการป่าไม้เพื่อประชาชน (Forestry for People)[3]
ปัจจุบันการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เป็นสิ่งที่กล่าวถึงมากและได้รับการยอมรับในเวทีระหว่างประเทศ จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ สมัชชาสหประชาชาติได้รับรอง ‘ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิของปวงชนท้องถิ่นดั้งเดิม’[4] เนื้อหาที่ปฏิญญาฉบับนี้กล่าวถึงผู้คนในชุมชนทั้งหลายที่อิงอาศัยฐานทรัพยากรต้องประสบและลุกขึ้นมาเรียกร้องจากผู้มีอำนาจในสังคม สำหรับประเทศไทย การต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิเพื่อเข้าไปจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งขบวนการป่าชุมชนของประชาชน ที่ได้เรียกร้องให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่รวมศูนย์โดยรัฐ มาเป็นการจัดการที่ให้ชุมชนและประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยแนวคิดเรื่องป่าชุมชนมีความเกี่ยวข้องกับแนวคิดเรื่องสิทธิชุมชนและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (Community Rights and Natural Resource) ที่เริ่มปรากฏให้เห็นภาพชัดเจนในปี พ.ศ. 2532[5] และขยายไปสู่ทรัพยากรด้านอื่น ๆ อย่างไรก็ตามการที่ประชาชนจะได้มาซึ่งสิทธิที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญก็ต่อเมื่อมีการออกกฎหมายเพื่อรับรองสิทธิดังกล่าว
วัตถุประสงค์ของบทความชิ้นนี้ จึงต้องการศึกษาถึงแนวคิดและพัฒนาการในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ สู่การวิเคราะห์ปัญหาการเมืองอันเป็นอุปสรรคที่สำคัญต่อกระบวนการทางนโยบาย (policy process) โดยเฉพาะนโยบายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของประเทศไทย พบว่ามีปัญหาที่สำคัญสองประการ ได้แก่ ที่มาของฐานความคิดในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่แตกต่างกันระหว่างชุมชนและรัฐ และการขาดความต่อเนื่องในการกำหนดนโยบายภายใต้ระบบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ในท้ายที่สุดได้นำมาสู่ข้อเสนอที่ให้มีการระบบกรรมสิทธิ์ร่วมที่เน้นการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาและอนุรักษ์ป่าไม้และขยายไปสู่ทรัพยากรธรรมชาติอื่น ๆ ต่อไป
แนวคิดในการจัดการทรัพยากรป่าไม้
แนวความคิดเรื่องการจัดการป่าไม้ก่อนการปฏิรูประบบราชการในสมัยราชกาลที่ 5 ชุมชนอยู่ในฐานะที่อยู่เหนือการควบคุมจากรัฐ การจัดการทรัพยากรป่าไม้แต่ละชุมชนเป็นไปในลักษณะที่มีการวางกฎระเบียบและกฎเกณฑ์ไว้ในรูปแบบของจารีตประเพณี ตลอดจนวิถีการดำเนินชีวิตและการผู้คนในท้องถิ่น เนื่องจากลักษณะโครงสร้างทางสังคมยังมีลักษณะเป็นโครงสร้างหลวม อำนาจรวมศูนย์ที่กระจุกตัวอยู่ในเขตพระนคร ทำให้เมืองลูกหลวงและเมืองประเทศราชต่างมีอิสระในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ จึงกล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์เกี่ยวกับเรื่องฐานทรัพยากรธรรมชาติระหว่างรัฐกับชุมชนท้องถิ่นในระยะแรกมีลักษณะที่ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อกัน หลังการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินในสมัยราชกาลที่ 5 ถือเป็นช่วงผ่านที่สำคัญในโครงสร้างอำนาจในการบริหารจัดการที่มีการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง (centralization) และการเปลี่ยนแปลงสังคมให้ทันสมัย (modernization) ผลจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้มีการจัดตั้งกรมป่าไม้ขึ้นในปี พ.ศ. 2439 และได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติและกฎหมายต่าง ๆ เพื่อควบคุมกิจการป่าไม้และที่ดิน[6]
หลังจากนั้นจึงมีการออกกฎหมายเพื่อโอนอำนาจการทำ ไม้ที่มีคุณค่าทั้งหมดคืนสู่รัฐบาลกลาง เช่น การประกาศออกโฉนดที่ดิน ถือเป็นการนำเอาแนวคิดระบบกรรมสิทธิ์เอกชนแบบตะวันตกมาใช้อย่างเป็นทางการ ปี พ.ศ. 2456 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ศ. 2473 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองป่า พ.ศ. 2481 พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และโดยเฉพาะการออก พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ที่มีการให้ความหมายของ “ป่า” เป็นครั้งแรก โดยได้ให้นิยามว่า “ที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน”[7] ยังผลให้รัฐสามารถขยายอำนาจเข้าไปจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างกว้างขวางในเวลาต่อมา
โดยเฉพาะในวิถีทางของรัฐที่พยายามใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งที่ชาวบ้านกลับไม่เข้าใจในผลของกฎหมายดังกล่าว[8] ผนวกกับความเชื่อที่ว่าชุมชนของตนยังคงเป็นเจ้าของผืนป่า เนื่องเพราะพวกเขาได้อาศัยและพึ่งพิงป่ามาเป็นระยะเวลายาวนาน หลายชุมชนก่อตั้งขึ้นมาก่อนที่จะมีกฎหมายหลายฉบับออกมา ชาวบ้านเหล่านั้นต่างสำนึกและเกิดความเป็นเจ้าของผืนป่า (traditional right) ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2532) มีการอนุญาตให้เอกชนสามารถเข้ามาใช้ประโยชน์จากพื้นที่ป่า โดยไม่คำนึงถึงชุมชนที่ตั้งอยู่มาก่อน[9] ยังผลให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ก่อนแต่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ต้องกลายเป็นผู้กระทำผิด และต้องออกจากพื้นที่นั้น ๆ สภาพปัญหาดังกล่าวได้สะท้อนให้เห็นถึงวิธีคิดในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงระหว่างชาวบ้านกับรัฐ
ประเด็นเรื่องวิธีคิด รัฐถือว่าตนเป็นผู้ออกกฎหมายและถือสิทธิ์ผูกขาดการจัดการดิน น้ำ ป่า เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จนกระทั่งมีการออกแผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ถือเป็นแนวทางจัดการป่าไม้ที่มุ่งผลประโยชน์ในเรื่อง การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และการให้สัมปทานปลูกป่าเพื่อทำเหมืองแร่แก่ธุรกิจเอกชน ในขณะที่ชุมชนถือว่าทรัพยากรธรรมชาติอยู่ภายใต้ระบบคุณค่าจารีตประเพณีและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมภายในชุมชน ส่วนประเด็นเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพยากรและการจัดการ รัฐเป็นผู้กำหนดระบบกรรมสิทธิ์ โดยแบ่งออกเป็นสองระบบ ได้แก่ ระบบกรรมสิทธิ์โดยรัฐ (state property) และระบบกรรมสิทธิ์โดยเอกชน (private property) มีระบบการจัดการทรัพยากรดิน น้ำ ป่า แบ่งตามความรู้ทางวิทยาศาสตร์กายภาพ เช่น ป่า เน้นปลูกไม้ที่ไม่โตเร็ว และมีการแบ่งป่าตามเกณฑ์ต่าง ๆ โดยเฉพาะป่าอนุรักษ์และป่าเศรษฐกิจ ในขณะที่ชุมชนโต้แย้งว่าสิทธิและหน้าที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติควรเป็นของชุมชน โดยดำเนินการร่วมกันผ่านกฎเกณฑ์ของชุมชน อีกทั้งรูปแบบการจัดการทรัพยากรดิน น้ำ ป่า มุ่งตอบสนองชุมชน ภายใต้ความเชื่อทางจารีตประเพณีและวิถีแห่งการเกษตร
หากนำแนวคิดของ โทมัส ดาย (Thomas R. Dye)[10] มาวิเคราะห์กระบวนการทางการเมืองในการกำหนดนโยบาย สามารถแบ่งพัฒนาการของนโยบายป่าชุมชนได้เป็นสองขั้นตอน โดยขั้นตอนแรกคือ ขั้นการก่อตัวของนโยบายสาธารณะ (public policy formation) และขั้นตอนที่สองคือ กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ (public policy decision – making) เริ่มตั้งแต่การทำความเข้าใจปัญหาทางสังคม อันเป็นที่มาของอันเป็นที่มาของการก่อตัวและกำหนดนโยบายป่าชุมชน จนกระทั่งการบรรจุทางเลือกให้นโยบายป่าชุมชนเป็นข้อข้อเสนอหนึ่งเพื่อแก้ไขปัญหาป่าไม้
ปัญหาการเมืองและพัฒนาการทางนโยบายของป่าชุมชน
การก่อตัวของประเด็นเรื่องป่าชุมชน เริ่มต้นขึ้นจากเหตุการณ์ในปี พ.ศ. 2532 ชาวบ้านที่บ้านห้วยแก้ว กิ่งอำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่[11] ได้ออกมาต่อต้านการเช่าป่าของนายทุน โดยที่ชาวบ้านได้เรียกร้องให้กรมป่าไม้เพิกถอนการให้เช่าพื้นที่ป่าและมอบให้ชาวบ้านเป็นผู้ดูแลป่าผืนนั้นในรูปแบบของ ‘ป่าชุมชน’ และจากข่าวกรณีดังกล่าวได้แพร่หลายไปสู่วงกว้าง จนเกิดเป็นกระแสตื่นตัวของประชาชนในภาคเหนือที่ต้องการมีส่วนร่วมจัดการป่ามากยิ่งขึ้น จนกระทั่งระหว่างปี พ.ศ. 2532 ถึง 2536 การรณรงค์เรื่องป่าชุมชนได้เข้มข้นเรื่อย ๆ เมื่อปรากฏความล้มเหลวจากการอพยพคนออกจากเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์ในหลายเหตุการณ์[12] บวกกับความสนใจของสังคมไทยต่อกรณีปัญหาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติมากขึ้น มีการวิพากษ์วิจารณ์ความล้มเหลวของกรมป่าไม้ในการจัดการพื้นที่ป่า ต่อมาในช่วงการกำหนดนโยบาย เป็นเหตุการณ์ที่มีการผลักดันการออกกฎหมายป่าชุมชน โดยมีเหตุการณ์สำคัญในแต่ละช่วงเวลา ดังต่อไปนี้ (ดูภาคผนวก)
แนวคิดป่าชุมชนได้เริ่มมาปรากฏในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 5 พ.ศ. 2525 – 2529 ซึ่งตรงกับรัฐบาลสมัย พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ความคิดเรื่องป่าชุมชนของรัฐบาลในขณะนั้นหมายถึงการจัดสรรที่ดินทำกิน เพื่อลดปัญหาความขัดแย้งระหว่างพื้นที่ที่นำมาเป็นป่าชุมชนกับพื้นที่ป่าไม้ที่รัฐจะมอบให้แก่เอกชน ดังนั้น รัฐบาลในสมัยนั้นจึงได้มีมติคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2528 เรื่องนโยบายป่าไม้แห่งชาติ โดยได้กลายเป็นแผนแม่บทของนโยบายป่าไม้ในเวลาต่อมา โดยนโยบายดังกล่าว มุ่งกำหนดพื้นที่ป่าไม้ให้เหลือร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ แบ่งเป็นป่าเศรษฐกิจร้อยละ 25 ป่าคุ้มครองร้อยละ 15 และส่งเสริมอุตสาหกรรมกระดาษโดยให้เอกชนดำเนินการควบคู่ไปด้วย โดยรัฐบาลมอบอำนาจให้กรมป่าไม้เป็นผู้ดำเนินการยกเลิกพื้นที่มากกว่าร้อยละ 20 ของพื้นที่ป่าสงวนที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา และโอนอำนาจทางกฎหมายในการจำแนกพื้นที่ไปให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อออกเอกสารสิทธิแก่ผู้ครอบครองจริงหรือชาวนาที่ไว้ที่ดินทำกิน[13]
ในช่วงรัฐบาล พลเอก ชาติชาย ชุณหวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี ในปี พ.ศ. 2531 บรรยากาศทางการเมืองขณะนั้นมีความเป็นเสรีมากขึ้น ภาคประชาชนที่รวมตัวกันต่อสู้การสร้างเขื่อนนํ้าโจนประสบความสำเร็จ[14] เหตุการณ์ที่เป็นตัวแปรสำคัญในนโยบายป่าไม้นั่นคืออุทกภัยภาคใต้ที่เป็นการเปิดเผยถึงความล้มเหลวของรัฐในการให้สัมปทานป่าไม้แก่เอกชน เพราะเหตุการณ์ดังกล่าวได้ทำ ให้มีผู้เสียชีวิตจำนวนมากและเหตุการณ์ป่าห้วยแก้ว จ. เชียงใหม่ ที่เอกชนได้สัมปทานป่า โดยเป็นพื้นที่ป่าที่ชุมชนได้ใช้ประโยชน์แต่ท้ายที่สุดเอกชนขาดประสิทธิภาพ ทั้งการรุกล้ำพื้นที่ป่า การลักลอบตัดไม้และท่อนซุงจำนวนมากไหลบ่ามาพร้อมกกระแสน้ำทำให้เกิดความเสียหายต่อประชาชน มีผลทำให้รัฐบาลประกาศยกเลิกสัมปทานหรือปิดป่าทั่วประเทศในปี พ.ศ. 2532[15]
ความพยายามของประชาชนเป็นผลเมื่อกรมป่าไม้ได้ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมาฉบับแรก ในปี พ.ศ. 2533 แต่กระบวนการร่างต้องสะดุดลงเมื่อมีการรัฐประหารวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 โดยคณะ รสช. (คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ) ได้โค่นอำนาจ พลเอกชาติชาย ชุณหวัณ แล้วตั้งรัฐบาลรักษาการขึ้นมาแทน โดยแต่งตั้ง นายอานันท์ ปันยารชุน ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี ได้หันกลับมาอนุมัติให้มีการปลูกสวนป่าของเอกชนได้อีกและไม่สนใจต่อการดำเนินการร่างกฎหมายป่าชุมชนจากภาคประชาชน
เมื่อรัฐบาลดำเนินมาถึงในช่วงที่รัฐบาล พลเอก สุจินดา คราประยูร ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี กฎหมายป่าชุมชนไม่ได้รับการพูดถึง ในขณะที่ได้มีการตรา พ.ร.บ.สวนป่า พ.ศ. 2535 สะท้อนให้เห็นแนวคิดของรัฐที่พยายามเน้นการสร้างพื้นที่ป่าเศรษฐกิจและเอื้อประโยชน์ต่อนายทุน ในช่วงที่ นายอานันท์ ปันยารชุน ได้กลับเข้ามาเป็นรัฐบาลรักษาการอีกครั้ง ประเด็นเรื่องป่าชุมชนกลายมาเป็นประเด็นทางการเมืองเมื่อองค์กรอิสระและขบวนการเกษตรกรที่สนับสนุนให้มีกฎหมายป่าชุมชนได้รวมตัวกันจนเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้มแข็ง ข้อสังเกตประการหนึ่งที่ทำให้แนวคิดเรื่องป่าชุมชนในรับการกล่าวถึงในช่วงนี้ อันเนื่องมาจากกระแสการเรียกร้องประชาธิปไตยที่ต้องเกิดขึ้นภายหลัง รัฐบาลสุจินดา ป่าชุมชนจึงกลายเป็นประเด็นในการหาเสียงของพรรคการเมืองต่าง ๆ
ผลการเลือกตั้งในปี พ.ศ. 2535 ปรากฏว่าพรรคประชาธิปัตย์ได้รับเสียงข้างมากในสภาฯ มีผลให้ นายชวน หลีกภัย ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี นับเป็นช่วงเวลาที่โอกาสการกำหนดร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนจะเกิดขึ้นอีกครั้ง กรมป่าไม้จึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนของตน แต่กลับได้รับการโต้แย้งจากภาคประชาชน ดังนั้น ในปีเดียวกันประชาชนจึงได้ร่วมกันร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนฉบับประชาชนขึ้นมาด้วย ทำให้ในช่วงยุครัฐบาล นายชวน หลีกภัย การเสนอร่างกฎหมายป่าชุมชนรวมทั้งสิ้น 5 ฉบับได้แก่ ร่างกรมป่าไม้ ร่างประชาชน ร่างพรรคพลังธรรม ร่างพรรคประชาธิปัตย์ และร่างพรรคความหวังใหม่ แต่กระบวนการทั้งหมดต้องสะดุดลงอีกครั้งเมื่อชวน หลีกภัย ประกาศยุบสภาในปี พ.ศ.2537 อันเนื่องมาจากปัญหาความฉ้อฉลในการให้เอกสารสิทธิ (สปก. 4-01)
ความล่าช้าในกระบวนการร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนดำเนินมาถึงปี พ.ศ. 2539 เป็นช่วงของรัฐบาล นายบรรหาร ศิลปะอาชา เรียกร้องให้มีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ด้วยการมอบหมายให้ตั้งคณะกรรมการเฉพาะกิจเพื่อเร่งรัดปัญหาป่าชุมชน ได้แก่ คณะกรรมการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาคและท้องถิ่น (กนภ.) โดยได้รับมอบหมายมาจากสภาพัฒน์ ให้ดำเนินการยกร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนที่เกิดจากการจัดสัมมนาระดมความเห็นระหว่างตัวแทนชุมชนและตัวแทนฝ่ายรัฐ จนได้ร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนฉบับ กนภ. ขึ้นมา และคณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการในร่างดังกล่าวปลายเดือนเมษายน พ.ศ. 2539 นับเป็นร่างที่ชุมชนองค์กรพัฒนาเอกชนยอมรับมากที่สุดเพราะยึดหลักการกระจายอำนาจที่รัฐบาลได้ประกาศไว้ตั้งแต่การแถลงนโยบายของรัฐบาล แต่แล้วปัญหาของระบบการเมืองไทยที่มักเกิดขึ้นคือ ความขัดแย้งของพรรคการเมืองต่าง ๆ ในสภาผู้แทนราษฎรได้ส่งผลต่อกระบวนการทางนโยบายที่ต้องล่าช้าออกไป
ในช่วงที่รัฐบาล พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เข้ามาบริหารประเทศในปี พ.ศ. 2540 สมัชชาคนจนได้เข้ามาประท้วงที่หน้าทำเนียบรัฐบาลสร้าง โดยได้กดดันรัฐในการแก้ไขปัญหาความยากจนและแก้ไขปัญหาป่าไม้ ด้วยการประกาศใช้พระราชบัญญัติป่าชุมชนที่เป็นที่ยอมรับของชุมชน รัฐบาลตัดสินใจนำร่าง กนภ. มาพิจารณาด้วยกระบวนการประชาพิจารณ์[16] ช่วงนี้ถือได้ว่าเป็นช่วงที่มีการรณรงค์เรื่องป่าชุมชนมากที่สุด ส่วนหนึ่งมาจากการที่รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติให้สิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมกับรัฐในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และมีการระบุสิทธิชุมชนที่มีสิทธิประโยชน์ของชุมชนที่รัฐควรพิจารณาจากสภาพแวดล้อมทางสังคมวัฒนธรรม[17] แต่รัฐบาลในขณะนั้นยังไม่ยอมรับการเปลี่ยนแปลงของอำนาจและผลประโยชน์ที่มีต่อทรัพยากรป่าไม้ ยังผลให้รัฐนำร่างกฎหมายที่ได้จากการทำประชาพิจารณ์มาเปลี่ยนแปลงแก้ไขกันเอง แล้วเสนอต่อคณะรัฐมนตรีในเดือนกันยายน พ.ศ. 2540 เกิดการคัดค้านจากกลุ่มประชาองค์กรพัฒนาเอกชนที่เข้าร่วมการทำประชาพิจารณ์
ต่อมาในช่วงที่ นายชวน หลีกภัย ได้กลับเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนทั้งหมด 6 ร่าง[18] ได้แก่ 1. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่คณะรัฐมนตรี (กรมป่าไม้) เป็นผู้เสนอ 2. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ 3. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคความหวังใหม่เป็นผู้เสนอ 4. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคชาติพัฒนาผู้เสนอ 5. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคประชาธิปัตย์ผู้เสนอ 6. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่พรรคชาติไทยผู้เสนอ
ร่างทั้ง 6 ฉบับผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร และได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมาเพื่อพิจารณาในขั้นการแปรญัตติ โดยเชิญผู้เชี่ยวชาญทั้งทางภาครัฐและประชาชนเข้าร่วมเป็นที่ปรึกษาของคณะกรรมาธิการเพื่อประโยชน์ในการพิจารณาในสาระถ้อยคำ และเป็นร่างที่เกิดจากการประนีประนอมจากทุกฝ่าย แต่ในภายหลังกระบวนการทุกอย่างต้องหยุดลงเมื่อ นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรีก็ประกาศยุบสภาก่อนรัฐบาลจะครบวาระไม่นานในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2543
ทิศทางและความท้าทายในนโยบายป่าชุมชน
จากลำดับเหตุการณ์ผลักดันการออกกฎหมายป่าชุมชน ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนต้องชะงักงันหลายครั้ง สะท้อนให้เห็นถึงการขาดความต่อเนื่องของสถาบันนิติบัญญัติและแนวนโยบายด้านป่าไม้ที่ไม่แน่นอนของฝ่ายบริหาร แนวคิดป่าชุมชนทั้งช่วงการก่อตัวและช่วงการกำหนดนโยบายอย่างเป็นรูปธรรม ได้ถูกดึงมาเป็นประเด็นการเมืองถึง 9 รัฐบาล ระหว่างปี พ.ศ. 2528 ถึง 2538 แต่ทว่ายังไม่สามารถผ่านขั้นตอนของกระบวนการทางนโยบายในการกำหนดจนสามารถไปสู่ขั้นตอนการปฏิบัติใช้ได้อย่างเป็นรูปธรรม และแม้จะมีการเปลี่ยนรัฐบาลหลายสมัย การร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนยังคงมีอุปสรรคในลักษณะเดิม เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ยังคงรักษาลักษณะแนวคิดเฉกเช่นเดียวกับกฎหมายป่าไม้ที่ผ่านมา คือ การรวมอำนาจรัฐไว้ที่ศูนย์กลางโดยกรมป่าไม้
นอกจากนั้นแล้ว ลักษณะการรวมศูนย์อำนาจและการหวงอำนาจของรัฐที่ปรากฏในสาระของกฎหมายป่าไม้แต่ละฉบับและกฎหมายป่าชุมชน นับเป็นปัญหาทางการเมืองที่สำคัญ ถือเป็นอุปสรรคต่อความร่วมมือและความต่อเนื่องของกระบวนการทางนโยบาย ถึงแม้รัฐจะมีการกระจายอำนาจการปกครองมากขึ้นกว่าในอดีต หากแต่แนวคิดทางอำนาจที่มีพื้นฐานทางประวัติศาสตร์โดยครอบคลุมถึงอำนาจเหนือทรัพยากร ยังคงเปลี่ยนแปลงไปอย่างช้า ๆ ไม่สอดคล้องต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ความไม่สมดุลของการรวมศูนย์อำนาจตัดสินใจทั้งในระดับนโยบาย และการปฏิบัติที่ขึ้นอยู่กับกลุ่มบุคคลที่มีอำนาจรัฐมากเกินไป ได้ทำให้รูปแบบนโยบายของประเทศไทยยังคงเป็นการสั่งการจากรัฐโดยขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนหรือจากบนลงล่าง ช่วงระยะเวลาของการต่อสู้ในนโยบายป่าชุมชนและสถานการณ์ความขัดแย้ง การเปลี่ยนผ่านทางการเมือง สรุปให้เห็นปรากฏการณ์ในเชิงผลสะท้อนทางนโยบายได้สองประการ
ประการแรก นโยบายที่ขัดกันเอง (public policy conflicts) จากตัวแสดงภาครัฐ เห็นได้จากการมีนโยบายการอนุรักษ์ป่าไม้โดยการใช้กลไกของกฎหมายปราบปราม ลงโทษผู้ที่บุกรุกเข้าไปในพื้นที่ป่าของรัฐ แต่ในขณะเดียวกันรัฐกลับมีนโยบายส่งเสริมการปลูกป่าเศรษฐกิจและให้สัมปทานพื้นที่ป่าแก่เอกชน ดังที่ปรากฏชัดเจนในสมัยของ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ และในสมัยที่ นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี มีการตราพระราชบัญญัติสวนป่า พ.ศ. 2535 โดยสาระสำคัญคือ การอนุญาตให้ผู้มีสิทธิครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินต่าง ๆ ตามที่กำหนด และผู้ที่มีความประสงค์จะใช้ที่ดินเพื่อทำสวนป่าเพื่อการค้า แต่ในพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 กลับมิได้มีบทบัญญัติรองรับและคุ้มครองสิทธิการทำไม้หวงห้ามที่ได้จากการปลูกสวนป่า ดังนั้น กฎหมายสวนป่าจึงเป็นกฎหมายที่มารองรับสิทธิของรัฐกับเอกชนในการทำการค้าไม้ ทั้งที่ยังมิได้ระบุในพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484
ประการที่สอง ความเกี่ยวเนื่องของนโยบาย เนื่องจากปัญหาทรัพยากรป่าไม้มีความซับซ้อนและเกี่ยวโยงกับปัญหาอื่น ๆ เช่น ปัญหาความยากจน ปัญหาที่ดินทำกิน ปัญหาความเหลื่อมล้ำ เป็นต้น ดังนั้นมาตรการของรัฐในการจัดการปัญหาที่ดี คือ การออกแบบนโยบายสาธารณะอื่น ๆ ขึ้นมาควบคู่ไปด้วย เช่น นโยบายด้านสังคม การพัฒนาชนบท ที่มีความสอดคล้องและไปด้วยกันได้กับการจัดการเรื่องป่าชุมชนกล่าวได้ว่าป่าชุมชนเป็นประเด็นที่มีตัวละครหรือตัวแสดงทางนโยบาย (policy actor) ทั้งผู้มีส่วนร่วมในนโยบายไม่ว่าจะเป็นการผลักดัน ต่อต้าน สนับสนุน โน้มน้าว ทั้งในลักษณะที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการอยู่หลายตัวแสดง[19]
บทบาทของชาวบ้านเป็นผลมาจากความขัดแย้งระหว่างรัฐและชุมชนในการจัดการป่า จนกระทั่งสามารถรวมตัวกันเป็นเครือข่ายในนามกลุ่มเครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) ที่พยายามผลักดันให้รัฐมีนโยบายยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ[20] ในฐานะที่เป็นกลุ่มผลประโยชน์ (interest groups) ทางการเมืองที่พยายามผลักดันนโยบาย ตั้งแต่ระดับของการเรียกร้องและเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายกับภาครัฐ จากเหตุการณ์ในปี พ.ศ. 2542 ชาวบ้านได้รวบรวมรายชื่อ 50,000 ชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภา จนกระทั่งที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติให้มีการพิจารณารับหลักการของร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนและได้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมา สะท้อนให้เห็นบทบาทของกลุ่มผลประโยชน์เพื่อเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ (decision making) ทั้งการออกกฎหมาย การยับยั้ง หรือแก้ไขกฎหมายก่อนที่จะผ่านไปให้สภาลงมติ
ประเด็นเรื่องการขาดความต่อเนื่องในการกำหนดนโยบาย กระบวนการในการออก พ.ร.บ.ป่าชุมชน ได้สะท้อนให้เห็นถึงพัฒนาการทางการเมืองของไทยที่ยังขาดเสถียรภาพ อันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อยครั้ง เห็นได้ว่าแนวคิดป่าชุมชนปรากฏขึ้นในสังคมไทยตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2528จนกระทั่งถึงปี พ.ศ. 2542 รวมระยะเวลากว่า 14 ปี ผ่านกระบวนการร่างกฎหมายถึง 9 รัฐบาล[21] และได้ปรากฏหลายเหตุการณ์ที่รัฐบาลเลือกจะไม่ตัดสินใจ (non – decision making) โดยการทำให้ประเด็นปัญหา นโยบาย หรือการกำหนดกฎหมายดังกล่าวยืดเยื้อออกไป ความล่าช้าในการนำเรื่องเข้าสู่วาระการประชุมและการอภิปรายที่ยาวนาน การไม่ตัดสินใจนี้อาจแฝงไว้ด้วยผลประโยชน์ของกลุ่มอิทธิพลบางกลุ่มโดยเฉพาะกลุ่มนายทุน ภายใต้กระบวนการกำหนดนโยบาย จึงถือเป็นอุปสรรคสำคัญของกระบวนการทางนโยบาย บทบาทขององค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) โดยเฉพาะหลังจากปี พ.ศ. 2536 คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน ภาคเหนือ (กป.อพช.เหนือ) ได้เข้ามามีบทบาทผลักดันกฎหมายป่าชุมชนร่วมกับชาวบ้านโดยเชื่อว่าคนสามารถอยู่กับป่าได้แต่ต้องควบคุม ทำให้ในเวลานั้น มีการเสนอร่างกฎหมายป่าชุมชนทั้งหมดสามร่างได้แก่ ร่างของประชาชน ร่างของเอ็น จี โอ และร่างของกรมป่าไม้
ปัญหาการจัดการทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ถือเป็นวิกฤตที่เกิดขึ้นตั้งแต่ในอดีตจนกระทั่งถึงปัจจุบัน โดยได้ส่งผลกระทบในวงกว้าง สร้างความเหลื่อมล้ำให้เพิ่มมากขึ้น ตัวอย่างเช่นการนำที่ดินที่มีกรรมสิทธิ์ไม่สมบูรณ์มอบแก่คนยากจน ทำให้ผู้ที่ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินไม่สามารถใช้ประโยชน์หรือไม่ได้รับประโยชน์ในที่ดินนั้นอย่างเต็มที่ หรือกรณีที่รัฐช่วยออกโฉนดที่ดินที่นายทุนบุกรุกให้เป็นกรรมสิทธิ์ที่ถูกต้องตามกฎหมาย
ระบบกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน (property right) จึงเป็นแนวคิดที่ได้รับการกล่าวถึงในฐานะเครื่องมือที่สามารถกำหนดพฤติกรรมของบุคคล ในบทความเรื่อง ‘โศกนาฏกรรมของทรัพยากรร่วม’ (The Tragedy of the Commons) โดย การ์เร็ตต์ ฮาร์ดิน[22] (Garrett Hardin) ได้กล่าวไว้ว่า โศกนาฏกรรมของระบบกรรมสิทธิ์แบบส่วนรวม (open access) มักเกิดขึ้นกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมหากเปิดโอกาสให้ทุกคนสามารถเข้าถึงทรัพยากรนั้นได้อย่างอิสระ ดังนั้น ฮาร์ดินจึงได้เสนอแนวทางการจัดรูปการจัดการไว้สองรูปแบบ ได้แก่ ระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐ โดยให้อำนาจในการจัดการและกำกับดูแลทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดอยู่ภายใต้รัฐ และระบบที่สองคือระบบกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล
ในกรณีของประเทศไทยระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐในทรัพยากรธรรมชาติได้ขยายมากขึ้นเรื่อย ๆ เพื่อสงวนรักษาทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด โดยเฉพาะทรัพยากรป่าไม้และที่ดินที่เคยเป็นทรัพย์สินส่วนรวมที่ประชาชนสามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเสรีในภายหลังวิวัฒนาการทางการปกครองไทยได้ทำให้การมีสิทธิอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ โดยกลไกการสร้างระบบกรรมสิทธิ์ของรัฐคือ การออกกฎหมายรองรับอำนาจในดำเนินการของรัฐอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เห็นได้จากเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายป่าไม้และที่ดินที่ผ่านมา เช่น พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2503 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และ พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เป็นต้น สิทธิชุมชนถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบกรรมสิทธิ์ร่วมในทรัพยากรที่อยู่นอกเหนือจากระบบกรรมสิทธิ์รัฐและระบบกรรมสิทธิ์เอกชน โดยที่ผ่านมาระบบกรรมสิทธิ์ร่วมยังไม่ปรากฏในกฎหมายป่าไม้ฉบับใด
ดังนั้น ข้อโต้แย้งของประชาชนในเรื่องระบบกรรมสิทธิ์โดยรัฐ จึงเกิดขึ้นมาท่ามกลางความล้มเหลวในการรักษาพื้นที่ป่าของรัฐ เห็นได้จากข้อมูลพื้นที่ป่าไม้ในประเทศไทยระหว่างปี พ.ศ. 2504 – 2538 ส่วนหนึ่งพิจารณาได้จากนโยบายการพัฒนาโดยอาศัยแนวทางภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 – 5 (พ.ศ.2504 – 2529) ที่เป็นช่วงเวลาที่อัตราการลดลงของพื้นที่ป่าไม้ปรากฏอย่างชัดเจนเห็นได้จากการเร่งพัฒนาภาคเกษตรกรรมโดยการเร่งผลผลิตทางการเกษตรเพื่อการค้าเติบโตสวนทางกับอัตราการลดลงของพื้นที่ป่าไม้ ซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของแผนในการเร่งสร้างรายได้ให้รัฐในช่วงของแผนพัฒนาฉบับที่ 1 – 2 (พ.ศ.2504 – 2514)
สรุป
หลังจากที่ชุมชนหลายพื้นที่ได้ออกมาผลักดันแนวคิดระบบกรรมสิทธิ์ร่วม โดยประชาชนมีส่วนในการจัดการดูแลป่าไม้ร่วมกับรัฐควบคู่กับหน้าที่ในการดูแลรักษาและอาศัยกฎขั้นพื้นฐานในการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนมาแต่เดิม การรับรองสิทธิชุมชนจึงเป็นการเปิดโอกาสและการกระจายอำนาจการตัดสินใจให้ชุมชนท้องถิ่นสามารถกำหนดทางเลือก นำไปสู่การใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ทรัพยากร แต่การจัดการทรัพยากรแต่ละประเภทมีเงื่อนไขและแนวคิดที่ได้รับการปฏิบัติที่แตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่นกรณี การจัดการป่า สัดส่วนความนิยมในกระแสการจัดการทรัพยากรโดยชุมชน มีมากกว่ากระแสการจัดการโดยรัฐ โดยประเมินจากการเคลื่อนไหวในวงกว้างของเครือข่ายป่าชุมชนทั่วประเทศ นักวิชาการและนักพัฒนาจำนวนมากสนับสนุนนโยบายป่าชุมชน และลดบทบาทรัฐจากที่รวมศูนย์อำนาจการดูแลป่าไว้แต่เพียงองค์กรเดียวสู่การกระจายไปยังชุมชนมากยิ่งขึ้น การที่กรมป่าไม้ได้พยายามเปิดโอกาสให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการป่าไม้ในลักษณะของนโยบายการส่งเสริมการจัดการป่าไม้[23] ในขณะที่ประเด็นเรื่องการจัดการน้ำยังให้ความสำคัญของภาครัฐอยู่
นโยบายการใช้ป่าชุมชนเป็นทางออกของการจัดการทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ สมควรนำมาพิจารณาต่อไปว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะเรื่องแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ (economic incentive) โดยที่ชุมชนคาดหวังจากการอนุรักษ์ผืนป่าเอาไว้ ปัญหาที่เกิดขึ้นโดยทั่วไปคือ มนุษย์มักให้ความสำคัญแก่ประโยชน์และต้นทุนในอนาคตน้อยกว่าประโยชน์และต้นทุนในปัจจุบัน (economic benefit)[24] ป่าไม้เป็นทุนที่สามารถก่อประโยชน์ได้ยืนยาว แม้ว่าการอนุรักษ์ผืนป่าอาจหมายถึงการเกิดต้นทุนในปัจจุบัน แต่ในอีกด้านหนึ่งย่อมหมายถึงการที่ชาวบ้านทั้งหมู่บ้านสามารถใช้ระบบบริหารจัดการทรัพยากรร่วมกันได้ เช่น ถ้านาย ก ตัดไม้ไปทำฟืน แล้วไม้ที่ถูกตัดไปนั้นถูกใช้ไปแล้ว นาย ข ย่อมไม่สามารถตัดไม้ต้นนั้นมาทำฟืนได้อีก เพื่อประโยชน์ในปัจจุบันและอนาคต การลดต้นทุนค่าเสียโอกาส (opportunity cost) โดยการให้แรงจูงใจแก่ชุมชนโดยให้ได้รับประโยชน์จากการดูแลบริหารจัดการผืนป่าจึงถือเป็นเรื่องที่จำเป็น ในรูปแบบผลประโยชน์ทางตรงและทางอ้อม (direct and in direct benefit) ทั้งการเป็นแหล่งอาหารและแหล่งวัฒนธรรมประเพณีของชุมชน
ประเทศญี่ปุ่นเป็นประเทศหนึ่งที่ให้ความสำคัญกับป่าไม้ การบริหารจัดการป่าไม้ของประเทศญี่ปุ่นมาจากหลักปรัชญาที่ว่า “ป่าไม้มีอยู่เพื่อประชาชน” อันหมายถึงชุมชนท้องถิ่นถือเป็นผู้ที่มีกรรมสิทธิ์ในผืนป่าที่รัฐเป็นผู้ครอบครอง และกำหนดให้ชุมชนแต่ละแห่งเป็นผู้ดูแล โดยเป็นไปตามกฎเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย นอกจากนั้นแล้วกฎหมายของประเทศญี่ปุ่นยังได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนป่าไม้ขึ้นในระดับต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการจัดการ จะเห็นได้ว่าประเทศญี่ปุ่นส่งเสริมให้ประชาชนอยู่ร่วมกับป่า ดำรงชีพด้วยการใช้ประโยชน์จากป่าอย่างถูกต้อง จึงทำให้ประเทศญี่ปุ่นมีพื้นที่ป่าไม้ถึงกว่าร้อยละ 65 ของพื้นที่[25] และมีแนวโน้มว่าจะเพิ่มขึ้นอีกทุก ๆ ปี สะท้อนให้เห็นถึงความเข้มแข็งระหว่างรัฐและชุมชนในการปกป้องดูแลรักษาผืนป่า ให้สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างยั่งยืน
ในท้ายที่สุด การเลือกใช้นโยบายเป็นเครื่องมือควรพิจารณาปัจจัยต่าง ๆ เข้าด้วยกันให้มีความเหมาะสมกับบริบทเชิงนิเวศและสังคมของแต่ละพื้นที่[26] แม้ว่าในบางครั้ง การให้ชุมชนจัดการทรัพยากรธรรมชาติจะไม่ประสบผลสำเร็จ แต่การให้ชุมชนได้เป็นผู้ออกแบบกติกา (design principle) ผสานแนวคิดวัฒนธรรมชุมชนท้องถิ่น สิทธิชุมชน การมีส่วนร่วมและการเรียนรู้ร่วมกันของชุมชนน่าจะเป็นหนทางที่ดีกว่าในการแก้ไขปัญหาป่าไม้ ดังที่ เอลินอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom)[27] ได้สนับสุนนแนวคิดนี้ โดยหากผู้ใช้ทรัพยากรสามารถสื่อสารกันและตกลงกติกาการมีส่วนร่วมของชาวบ้านทุกคนในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholder) ไม่ใช่แต่เฉพาะชุมชนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงตัวแสดงอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชน ข้าราชการ การจัดการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากระบบทรัพยากรโดยเฉพาะการสร้างความมั่นคงทางอาหารย่อมเกิดขึ้นในโลกของเราอย่างแน่นอน
ภาคผนวก
ตาราง - การผลักดันการออกกฎหมายป่าชุมชน มีเหตุการณ์สำคัญแต่ละช่วงเวลา
สรุปได้ดังต่อไปนี้
| ปี พ.ศ. | ลำดับเหตุการณ์ |
| ยุคสัมปทาน | รัฐเป็นผู้จัดให้มีการทำสัมปทานป่าไม้ ธุรกิจเอกชนทั้งในและต่างประเทศต่างเข้ามาเช่าผืนป่าเพื่อประกอบธุรกิจต่าง ๆ เช่น รีสอร์ท อุตสาหกรรมไม้ เป็นต้น |
| 2521 – 2525 | เกิดการตื่นตัวในประเด็นสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะจากบทบาทขององค์การระหว่างประเทศ เช่น องค์กรอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) และธนาคารโลก (world bank) เป็นต้น |
| 2528 | รัฐบาลสมัยพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ – ได้ริเริ่มนโยบายป่าไม้แห่งชาติ ปี พ.ศ. 2528 เป็นปรากฏการณ์แรกของการจัดการป่าไม้โดยการวางกรอบที่ชัดเจนจากภาครัฐและเริ่มมีแนวคิดป่าชุมชนปรากฏเป็นส่วนหนึ่งของการมอบสิทธิทำกินแก่ประชาชน |
| 2531 | รัฐบาลพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ – แนวคิดป่าชุมชนที่ปรากฏในรัฐบาลนี้เกิดมาจากปัญหาความขัดแย้งของประชาชนในหลายพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายการมอบสัมปทานรัฐให้เอกชน แรงกดดันทำ ให้กรมป่าไม้ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนขึ้นมาฉบับแรก |
| 2532 | ชาวบ้านที่บ้านห้วยแก้ว กิ่งอำเภอแม่ออน ร่วมตัวกันต่อต้านบรรดานายทุนที่เข้ามาเช่าพื้นที่ป่าสาธารณะในการปลูกสวนป่าเศรษฐกิจ ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องกฎหมายป่าชุมชนจากภาคประชาชนขึ้นเป็นครั้งแรก |
| 2534 | รัฐบาลนายอานันท์ ปัณยารชุน – ไม่มีความคืบหน้าใด ๆ ในกระบวนการของพระราชบัญญัติป่าชุมชน จะมีก็เพียงการดำ เนินการจัดการป่าในรูปแบบของสวนป่าเพื่อการพาณิชย์ |
| 2535 | รัฐบาลพลเอก สุจินดา คราประยูร – กรมป่าไม้ร่างกฎหมายป่าชุมชนขึ้น แต่กลับไม่ได้รับการยอมรับจากประชาชนเนื่องจากเอื้อแต่เฉพาะทางด้านเศรษฐกิจ
รัฐบาลนายอานันท์ ปัณยารชุน – เกิดเหตุการณ์ประท้วงขับไล่เหตุการณ์การประท้วงขับไล่ พลเอกสุจินดา คราประยูร รัฐบาลนายชวน หลีกภัย – รัฐบาลได้ยกร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนของกรมป่าไม้ขึ้นมา ในรัฐบาลนี้มีการเสนอร่างเพื่อพิจารณาทั้งสิ้น 5 ร่างรวมทั้งร่างที่ประชาชนร่วมกันร่างด้วย แต่รัฐบาลต้องประกาศยุบสภาในปลายปี พ.ศ. 2537 จากประเด็นการแจกเอกสารสิทธิ์ในพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมที่มีการทุจริตเกิดขึ้น |
| 2536 | ชาวบ้านได้ร่วมกันร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนขึ้น |
| 2537 | ชาวบ้านเริ่มรณรงค์ให้รัฐบาลนำร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับป่าชุมชนเข้าสู่การพิจารณาของสภาของผู้แทนราษฎร |
| 2538 | รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปะอาชา – ให้มีมติมีมติจัดตั้งคณะกรรมการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค (กนภ.) เพื่อดำเนินการประสานความร่วมมือในการแก้ปัญหาระหว่างรับกับประชาชนในปัญหาเกี่ยวกับพระราชบัญญัติป่าชุมชน |
| 2539 | วันที่ 30 เมษายน คณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการในร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับ กนภ. แต่ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ฉบับ กนภ. แต่ได้ถูกคัดค้านจากองค์อนุรักษ์ 4 องค์กรที่ต่อต้านการเข้าไปทำ ป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ ได้แก่ มูลนิธิสืบนาคะเสถียร มูลนิธิโลกสีเขียว มูลนิธิธรรมนาถ และสมาคมอนุรักษ์ ศิลปกรรมและสิ่งแวดล้อม เพราะไม่เห็นด้วยที่จะอนุญาตให้มีพื้นที่ป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ตามกฎหมาย ทำให้กระบวนการตราพระราชบัญญัติป่าชุมชนดำเนินการต่อไปไม่ได้ |
| 2540 | รัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ – การคัดค้านขององค์กรอนุรักษ์ส่งผลให้มีการทำประชาพิจารณ์ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับ กนภ. หลังจากการทำประชาพิจารณ์นายโภคิน พลกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบในการแก้ไขร่างตามผลการประชาพิจารณ์ แต่ผลการแก้ไขไม่สอดคล้องกับผลการประชาพิจารณ์ ชาวบ้านจึงพากันคัดค้านร่างฉบับนายโภคิน |
| 2541 | นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ได้แต่งตั้งนางลดาวัลย์ วงศ์ศรีวงศ์ เป็นประธานในการปรับปรุงร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน (ฉบับนายโภคิน) ให้สอดคล้องกับผลการประชาพิจารณ์ แต่ยังคงห้ามไม่ให้มีการจัดทำป่าชุมชนในเขตพื้นที่อนุรักษ์ จากนั้นนายกฯ ได้มอบหมายให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์เสนอร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน เสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน (ฉบับลดาวัลย์) เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและกระทรวงเกษตรส่งเรื่องให้กรมป่าไม้พิจารณาประกอบ |
| 2542 | รัฐบาลนายชวน หลีกภัย – สมัชชาป่าชุมชนภาคเหนือ ประกาศเจตนารมณ์ร่วมผลักดันกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ระดม 50,000 รายชื่อ เสนอกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ในเดือนพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่กรมป่าไม้เสนอผ่านความเห็นชอบต่อคณะรัฐมนตรีร่างดังกล่าวจึงเป็นร่างที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอเข้าการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ขณะเดียวกันก็มีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอโดยการให้พรรคการเมืองที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสังกัดนั้นมีมติเสนอได้ทำ ให้เกิดร่างกฎหมายป่าชุมชนที่มาจากพรรคการเมืองอีก 4 พรรค ได้แก่ ร่างของพรรคประชาธิปัตย์ ร่างของพรรคชาติไทย ร่างของพรรคความหวังใหม่ และร่างของพรรคชาติพัฒนา รวมมีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนทั้งสิ้น 6 ฉบับ |
| 2543 | ในเดือนมีนาคม ชาวบ้านมีการเสนอกฎหมายป่าชุมชนยื่นต่อประธานสภา ในเดือนกรกฎาคม รัฐบาลมีการรับหลักการในร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน วาระที่ 1 ทั้งยังแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา เดือนพฤศจิกายนมีการยุบสภา ร่างกฎหมายจึงตกไป |
| 2544 | รัฐบาลพันตำรวจโท ดร. ทักษิณ ชินวัตร – ในช่วงเดือนมีนาคมถึงเดือนธันาวาคม ครม. พรรคไทยรักไทยยืนยันร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ค้างให้รัฐสภาพิจารณาต่อ จนกระทั่งมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายป่าชุมชน |
| 2545 | เดือนมีนาคม ส.ว. มีมติเสียงข้างมากมาผ่านมาตราที่ให้มีการตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และมีการแก้ไขกฎหมายบางส่วน |
| 2546 | เครือข่ายป่าชุมชนระดมรายชื่อ 1,000 นักวิชาการสนับสนุน พ.ร.บ.ป่าชุมชน |
| 2547 | เดือนพฤศจิกายน สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ของวุฒิสภาจึงได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมจำนวน 12 คนเพื่อพิจารณาในประเด็นที่ยังเป็นข้อถกเถียงกันโดยเฉพาะประเด็นการขอจัดตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ หลังจากนั้นวุฒิสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการจำนวน 12 คนเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนร่วมกับกรรมาธิการจากสภาผู้แทนราษฎรการประชุมของคณะกรรมาธิการร่วมยังไม่แล้วเสร็จ ก่อนการปิดสภาทำให้ผลการพิจารณาตกไป |
| 2548 | ภายใต้รัฐบาลของพรรคไทยรักไทย 2 มีการเสนอเรื่องการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ยังคงค้างสภาในรัฐบาลชุดก่อนแก่คณะรัฐมนตรีโดยคณะรัฐมนตรีรับทราบและเสนอเรื่องให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อ จนกระทั่งในเดือนเมษายนสภาผู้แทนราษฎรมีมติแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชน จำนวนทั้งสิ้น 12 คน |
| 2550 | รัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ – เดือนเมษายน เครือข่ายป่าชุมชน 4 ภาคออกมาเรียกร้องโดยกล่าวว่าร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับรัฐบาล สุรยุทธ์ ปิดกั้นการมีส่วนร่วมของชาวบ้าน เดือนพฤศจิกายนสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติผ่าน พ.ร.บ.ป่าชุมชน (พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับ สนช.) ด้วยคะแนนเสียง 57 ต่อ 2 เสียง โดยมีมาตราสำคัญที่ถือเป็นหัวใจของกฎหมายคือ มาตรา 25 กำหนดการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ทำได้เฉพาะชุมชนที่ตั้งถิ่นฐานมาก่อนการประกาศพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และได้จัดการดูแลรักษามาไม่น้อยกว่า 10 ปี และ มาตรา 34 กำหนดห้ามไม่ให้มีการทำไม้ในป่าชุมชนที่ตั้งอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ |
| 2554 | รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ – คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) มีข้อเสนอ เกี่ยวกับการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ โดย (1) ใช้ “หลักการอยู่ร่วมกันอย่างเกื้อกูลระหว่างคนกับป่า” (2) มุ่งอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพและวัฒนธรรม (3) ลดอำนาจบริหารจัดการป่าของรัฐ |
[1] นิสิตระดับปริญญาตรี ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประจำปีการศึกษา 2554.
[2] FAO CORPORATE DOCUMENT REPORTSITORY, ‘Community forestry was initially defined as, ‘any situation which intimately involves local people in a forestry activity’’, COMMUNITY FORESTRY, <http://www.fao.org/docrep/u5610e/u5610e04.htm.> [accessed 16 July 2011].
[3] สมศักดิ์ สุขวงศ์, ‘กระบวนทัศน์ที่เปลี่ยนไป (Paradigm Shifts)’, การจัดการป่าชุมชนเพื่อคนและเพื่อป่า (กรุงเทพฯ: สารคดี, 2550), หน้า. 40-42 (42).
[4] ทีมงานองค์การสหประชาชาติประจำประเทศไทย และสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, ศักดิ์ศรีและความยุติธรรมสำหรับทุกคนเสียงของเราที่ได้ยินบนแผ่นดินไทย, <http://www.un.or.th/documents /UND_UDHR_TH_031208_V10_Final.pdf> [accessed 18 July 2011] (หน้า. 15).
[5] สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP), ป่าชุมชนของคนรากหญ้า (Community Forests in Thailand) (กรุงเทพฯ: สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ, 2545)<http://www.undp.or.th/thai/download/communityforestinThailand.zip>[accessed 16 July 2011].
[6] เสน่ห์ จามริก และยศ สันติสมบัติ, ป่าชุมชนในประเทศไทย: แนวทางการพัฒนาเล่ม 1 (กรุงเทพฯ: สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา, 2538), หน้า. 68-74.
[7] สุนทร มณีสวัสดิ์, บทบาทของกฎหมายในฐานะเครื่องมือของรัฐที่มีต่อการป่าไม้ (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์อมรินทร์, 2539), หน้า. 36-38.
[8] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ข้อสังเกตเชิงกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (เอกสารประกอบการประชุมสมัชชาวิชาการ เรื่องสิทธิชุมชน : การกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากร, 2536), หน้า. 494-5.
[9] นภัส กอร์ดอน, การวิเคราะห์นโยบายและการปฏิบัติของรัฐในการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้และผลกระทบต่อการพัฒนา, วารสารวิจัยสังคม, 22.1-2 (2542): 86.
[10] Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice – Hall, 1981), pp. 243-4.
[11] เครือข่ายป่าชุมชนประเทศไทย, ‘ที่มาของร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน’, พ.ร.บ. ป่าชุมชน : ชาวบ้านคือคนรักษาป่า (กรุงเทพฯ: เครือข่ายป่าชุมชนประเทศไทย, 2545), หน้า. 25-39.
[12] เช่น การอพยพชาวบ้านในอำเภอคลองลาน จังหวัดกำแพงเพชร ปี พ.ศ. 2528 การอพยพชาวบ้านจากอุทยานแห่งชาติดอยหลวงไปสู่พื้นที่รองรับบ้านผาช่อ จังหวัดลำปางในปี พ.ศ. 2537 โครงการจัดสรรที่ดินทำกินในเขตป่าสงวนที่เสื่อมโทรมให้แก่ราษฎรผู้ยากไร้ (คจก.) ในปี พ.ศ. 2535 เป็นต้น.
[13] กอบกุล รายะนาคร, รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 18 เดือนตุลาคม 2540 เรื่อง กฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทย<http://info.tdri.or.th
/library/quarterly/white-pp/wb19.htm>[accessed 1 October 2011].
[14] มูลนิธิสืบนาคะเสถียร, ความสำคัญของป่าทุ่งใหญ่นเรศวร กับการก่อสร้างเขื่อนน้ำโจน<http://www.seub.or.th/index.php?option =com_content&view=article&id=94:2009-11-04-09-32-05&catid=24:2009-11-02-06-29-34&Itemid=40>[accessed 1 October 2011].
[15] ภุมรินทร์ ศรีสินทร์ “ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนในเรื่องการใช้ทรัพยากรป่า” วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2539, หน้า 43.
[16] ประชาไท, เหลียวหลังกฎหมายป่าชุมชน <http://prachatai.com/journal/2004/11/1052>[accessed 1 October 2011].
[17] หากพิจารณาในหลักการตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่สนับสนุนการมีส่วนร่วมสามารถพิจารณาได้ในสองด้าน ได้แก่ ด้านประชาชน โดยได้บัญญัติไว้ในหมวด 3 เรื่องสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เช่น มาตรา 46 มาตรา 56 และมาตรา 59 และด้านรัฐโดยบัญญัติไว้ในหมวด 5 เรื่องนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เช่น มาตรา 76 มาตรา 79 และมาตรา 290 ดู คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม, สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดทั่วไป เรื่อง สิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2544), หน้า. 137.
[18] สำนักข่าว thaingo, จับตามองความจริงใจของรัฐบาล“ผ่าน พรบ.ป่าชุมชน (ฉบับประชาชน) <http://www.thaingo.org
/story/news_20744.htm>[accessed 1 October 2011].
[19] แก้วคำ ไกรสรพงษ์, หลักนโยบายสาธารณะยุคใหม่ (กรุงเทพฯ : โครงการตำราคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), หน้า. 46-47.
[20] ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ, ‘ขบวนการเครือข่ายกลุ่มเกษตรกรภาคเหนือ เพื่อพิทักษ์สิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการธำรงอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์’ ใน วิถีชีวิต วิธีสู้ : ขบวนการประชาชนร่วมสมัย, บก. ปราณี ขัติยศ (เชียงใหม่: ตรัสวิน, 2545), หน้า. 241-91.
[21] ลิขิต ธีรเวคิน, วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2546), หน้า. 308-12.
[22] Garrett Hardin. 1998. Extensions of “The Tragedy of the Commons”. Science 280(5364) <http://www.jstor.org/stable/2895325> [accessed 16 July 2011] (pp. 682-3).
[23] เนื่องจากกรมป่าไม้เห็นว่า ลำพังแต่เพียงเจ้าหน้าที่รัฐฝ่ายเดียวย่อมไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงจำเป็นที่จะต้องอาศัยความร่วมมือกับชุมชนในการจัดการป่าด้วย และเป็นนโยบายที่เกิดขึ้นมาเพื่อต่อสู้กับการจัดการป่าเชิงพาณิชย์ อันเกิดจากกรมป่าไม้เช่นเดียวกัน.
[24] ชล บุนนาค, แนวคิดว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม: ประสบการณ์จากต่างประเทศและแนวคิดในประเทศไทย <http://www.thaireform.in.th/downloads/category/8-environment-energy.html?download=1038%3A2011-04-09-11-02-10> [accessed 16 July 2011] (หน้า. 10-15).
[25] Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries, Japan, Annual Report on Forest and Forestry in Japan <http://www.rinya.maff.go.jp/j/kikaku/hakusyo/22hakusho/pdf/22_e.pdf>[accessed 1 October 2011].
[26] แก้วคำ ไกรสรพงษ์, ‘เครื่องมือทางนโยบายสิ่งแวดล้อม’, การเมืองกับนโยบายสิ่งแวดล้อม (กรุงเทพฯ: โครงการวิจัยเพื่อเขียนตำรา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), หน้า. 167-95.
[27] Charlotte Hess and Elinor Ostrom, Ideas, Artifacts, and Facilities: Information as a Common-Pool Resource . Law and Contemporary Problems 66(1/2) <http://www.jstor.org/stable/20059174.> [accessed 16 July 2011] (pp. 111-45).
